Das nächste Europa. Die EU als Gestaltungsmacht

Europa muss sich 2030 in einer Welt kompetitiver Multipolarität und im Wettbewerb illiberaler und liberaler Gesellschaften behaupten. Technologischer Fortschritt und Digitalisierung eröffnen autoritären Regimen neue Instrumente zum Machterhalt im Inneren und zur internationalen Einflussnahme. Angesichts komplexer hybrider Bedrohungen müssen Deutschland und die Europäische Union (EU) ihre Resilienz stärken. Der soft power- und Transformationsansatz allein garantiert der EU weder ihre Selbstbehauptung noch die Stabilisierung der Nachbarschaft oder der globalen Ordnung oder gar die Gestaltung derselben in ihrem Sinne.

Die deutsche Außenpolitik ist traditionell auf die Stärkung multilateraler Organisationen, Partnerschaften und das Handeln im Verbund liberaler Demokratien ausgerichtet. Konsensorientierte Abstimmung im Rahmen der Europäischen Union und im transatlantischen Bündnis NATO sind aus deutscher Sicht bewährte und bevorzugte Herangehensweisen. Das starke Engagement für die Vertiefung der EU und die Pflege enger Beziehungen mit den USA haben Deutschland nicht nur politisch und wirtschaftlich genutzt. Sowohl starke Partner mit weitreichendem außen-, sicherheits- und verteidigungspolitischem Engagement, wie etwa die USA, Frankreich oder Großbritannien, als auch funktionierende Ordnungsstrukturen haben es Deutschland erlaubt, sich international vergleichsweise wenig zu engagieren und trotzdem Sicherheit für die Bevölkerung zu garantieren.

Eine kompetitivere und unsichere Welt

Seit einiger Zeit geraten allerdings genau diese globalen Ordnungsstrukturen und Institutionen unter Druck – und damit auch die außenpolitischen Grundannahmen und Handlungsroutinen. Drei Faktoren sind dafür zentral: Erstens, die Verschiebung wirtschaftlicher, politischer und militärischer Gewichte nach Asien und die relative Unterrepräsentation aufstrebender Mächte in internationalen Institutionen haben die Strukturen und Institutionen der Nachkriegsweltordnung reformbedürftig gemacht.

Der zweite Faktor ist, dass das westliche Modell liberaler Demokratien sich nicht in dem Maße ausbreitet, wie es noch in den 1990er-Jahren angenommen wurde. Es besteht eine anhaltende Systemkonkurrenz, die auch Folgen hat für die Anerkennung von Werten und Rechtsgrundsätzen, die in das internationale Recht und internationale Organisationen Eingang gefunden haben.

Die Leitidee von internationaler Kooperation als einem Positivsummenspiel ist einer Welt der strategischen Konkurrenz gewichen, in der der eine gewinnt, was der andere verliert.

Der dritte Faktor ist, dass sich erstarkende autoritäre Kräfte, wie etwa in Russland oder der Türkei, explizit vom westlichen Politik- und Gesellschaftsmodell abwenden, gar ein Feindbild des »Westens« in kultureller wie in politischer Hinsicht definieren und versuchen, dies zu untergraben. Mittlerweile wird in vielen Hauptstädten, sogar in Washington, D.C., in Freund-Feind-Schemata gedacht. Die Leitidee von internationaler Kooperation als einem Positivsummenspiel ist einer Welt der strategischen Konkurrenz gewichen, in der der eine gewinnt, was der andere verliert. Nicht nur Staaten wie Russland und China, sondern auch die USA sind auf unterschiedliche Art und Weise für Europa zu großen Unsicherheitsfaktoren bis hin zur Bedrohung geworden.

Russland und die EU

Russland fordert die internationale Ordnung, insbesondere die europäische Sicherheitsarchitektur nach Ende des Kalten Krieges, grundlegend und explizit heraus. Es sieht sich selbst als Großmacht, die das Recht hat, regionale und globale Ordnung zu gestalten. Dafür darf es sich in innere Angelegenheiten kleinerer Staaten einmischen: etwa in die postsowjetischen Staaten, um diese von der weiteren Annäherung an die EU abzuhalten, oder auch in Staaten, die bereits Mitglied von EU und NATO sind. Für die Einflussnahme in der eigenen Nachbarschaft und weltweit greift Russland vermehrt auf alte und neue technologische Instrumente zurück, ebenso wie es dies für den inneren Machterhalt tut.

Russische Eliten gehen davon aus, dass in der multipolaren Welt das Recht des Stärkeren gilt und es nur begrenzte interessensorientierte Allianzen mit anderen Staaten geben kann. In einer aus russischer Sicht zunehmend angespannten Situation hat Moskau seit 2004 viel in die Modernisierung seiner Waffenarsenale investiert. Die Bereitschaft, nukleare Waffen in die strategische und militärische Planung einzubeziehen, ist gewachsen.

Russische Eliten gehen davon aus, dass in der multipolaren Welt das Recht des Stärkeren gilt und es nur begrenzte interessensorientierte Allianzen mit anderen Staaten geben kann.

Präsident Wladimir Putin scheint zu versuchen, Russlands Platz in der globalen Ordnung neu zu definieren, indem er das System untergräbt, um es dann neu mitverhandeln zu können. Die Schwächung der regelbasierten internationalen Ordnung durch US-Präsident Donald Trump bietet ihm Gelegenheit, seine Position gegenüber den USA und der EU zu stärken, auch in Konflikten, unter anderem im Nahen und Mittleren Osten. Stellvertreterkriege wie in Syrien nutzt er, um die eigene Macht zu demonstrieren, zu erhalten und auszubauen. Dieses Vorgehen und die Versuche, das europäische Modell zu untergraben und ein alternatives Narrativ aufzubauen, stehen im Zusammenhang mit dem Ziel des internen Machterhalts.

China und die EU

Die größte Herausforderung für Deutschland und die EU stellt auf absehbare Zeit China dar, auch wenn die Führung mit eigenen internen Risiken zu kämpfen hat. Während Russland eine absteigende Macht mit einer revisionistischen außenpolitischen Agenda ist, deren primäre Machtressourcen das Militär und die Nutzung hybrider Mittel gegen andere Staaten sind, baut China in politischer, wirtschaftlicher, militärischer und technologischer Hinsicht seine Macht aus. China entwickelt sich im Inneren zu einem technologiebasierten Überwachungsstaat. Die »Made in China 2025«-Strategie legt das ehrgeizige Ziel fest, bis 2025 zu den Industrienationen aufzuschließen und bis 2049 selbst eine weltweit technologisch führende Industrienation zu werden. Spätestens seit 2014 zeigt sich, dass China diese Strategie konsequent umsetzt. So zielt Pekings »Neue Seidenstraße«-Initiative darauf ab, für China Handelsrouten zu erschließen, und verwandelt den eurasischen Raum in einen neuen Schauplatz wirtschaftlicher und geopolitischer Einflussnahme. Bis in die EU hinein ist der Einfluss Chinas zu spüren, der auch hier mit strategischen Investitionen in Schlüsselindustrien und Infrastruktur einhergeht. Auch Kooperationen mit deutschen und europäischen Unternehmen, auch in Forschungs- und Entwicklungseinrichtungen, verschaffen China immer mehr technologisches Know-how. Die chinesische Hochschul- und Forschungspolitik könnte im Zuge einer Neuausrichtung die Grundlage legen für ein enormes Innovationspotenzial im Land, sofern es China gelingt, internationale Expertise einzubinden. In Kernbereichen droht die EU ihren Innovationsvorsprung zu verlieren. Auch in Afrika und Lateinamerika sichert sich China Einfluss und Ressourcenzugang, etwa durch den Aufbau von Infrastruktur und auch durch eine Entwicklungszusammenarbeit, die an keine Auflagen gebunden ist.

Chinas determinierte Rückkehr auf die Weltbühne katalysiert einen fundamentalen Wandel im System, der mit Chancen, aber auch erheblichen Gefahren einhergeht. China hat mit seinem merkantilistischen Staatskapitalismus eine Dynamik in der liberalen Weltwirtschaftsordnung ausgelöst, die die bisherigen Gestalter dieser Ordnung, die USA, Europa und Japan, mit schwer lösbaren ökonomischen und gesellschaftlichen Problemen konfrontiert. Gleichzeitig entwickelt sich China im Inneren zu einem technologiebasierten Überwachungsstaat, in dem die herrschende Partei ihre Steuerungsmöglichkeiten ausbaut – gegenüber der Gesellschaft ebenso wie in der Entwicklung des Wirtschafts- und Innovationssystems.

Die wachsende Wirtschaftsmacht Chinas bildet die Grundlage dafür, dass die Volksrepublik ihre geostrategischen Interessen, potenziell ihre territorialen Ansprüche und die Kontrolle von Seewegen in Zukunft noch wirksamer verfolgen kann und militärtechnologisch voranschreiten wird. China verfolgt nicht die Strategie, westliche oder globale Institutionen zu zerstören, da es wirtschaftlich sehr von der Stabilität im internationalen System und der EU profitiert. Es ist nicht auszuschließen, dass China mittelfristig seine Ablehnung militärischer Bündnisse zurückstellt und etwa versucht, die traditionellen Rivalitäten mit Russland zu überwinden, sollte dies als sinnvoller Schritt gesehen werden, um kooperative Sicherheit zu gewährleisten oder um Chinas globale Vormachtstellung auszubauen.

China verfolgt nicht die Strategie, westliche oder globale Institutionen zu zerstören, da es wirtschaftlich sehr von der Stabilität im internationalen System und der EU profitiert. Es sucht allerdings Einflussnahme in den bestehenden Systemen, etwa den Vereinten Nationen (VN), baut zudem neue Strukturen auf, wie etwa die Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB), und verstärkt seinen Einfluss auf Regierungen einzelner Staaten. China wird den Westen mehr verändern als andersherum, insbesondere wenn dieser nicht mehr an einem Strang zieht, wenn es darum geht, die Strukturen und Prinzipien der derzeitigen Weltordnung aufrechtzuerhalten.

Trumps USA – strategische Konkurrenz zur EU als Leitmotiv

Unter der Führung von Präsident Donald Trump entwickeln sich die USA vom engsten Partner der EU und vieler ihrer Mitgliedstaaten zum strategischen Konkurrenten: Noch sind die USA und die EU wirtschaftlich eng verflochten und unterhalten über lange Jahre gewachsene politische und gesellschaftliche Beziehungen. Europa hofft mangels Alternativen darauf, dass die USA im Rahmen der NATO Schutzmacht Europas bleiben, doch dies ist unsicher.

In einer zunehmend globalisierten und arbeitsteilig organisierten Welt gestalten die USA die transatlantischen Wirtschaftsbeziehungen so um, dass sie größere Gewinne erzielt werden. Regelbasierte Ordnungsstrukturen werden dabei als wirkungslos und teuer oder gar als Hindernis bei dem Versuch gesehen, die eigene Situation zu verbessern. Es ist historisch einzigartig, dass der führende Staat eine selbst etablierte Ordnung – in diesem Falle die Weltordnung – aus eigenem Antrieb von innen heraus schwächt und abbaut.

Die Idee, die liberale Weltordnung ohne oder gar gegen die USA aufrechtzuerhalten, erscheint unmöglich und gleichzeitig absolut notwendig. Eine bis 2030 entscheidende Frage ist daher, in welchem Maße und für wie lange die USA sich zurückziehen und wie groß der Schaden an den Strukturen in der Post-Trump-Ära sein wird. Auch wenn es nach wie vor so scheint, dass die USA zumindest von Teilen der regelbasierten Ordnung profitieren, ist eine Rückkehr zu den Zeiten vor Trump unwahrscheinlich. Dafür steht die Wahl Trumps zu sehr für gesellschaftliche Spaltung und dauerhaftere Polarisierung als für einmaligen Protest.

Zudem erlaubt der Rückzug der USA Staaten wie China und Russland, in die »Lücken« zu stoßen und ihre Strategien zur Stärkung der eigenen Position umzusetzen. Heute sprechen die großen Mächte in ihren nationalen Sicherheitsstrategien von strategischer Balance im Sinne eines Nullsummenspiels. Gleichzeitig steigt angesichts ihrer demonstrierten Stärke, angesichts teils erfolgreicher Aufhol- und Überholanstrengungen gegenüber Europa und im Falle Chinas seiner Finanzkraft und Marktstärke, ihre Anziehungskraft in der internationalen Gemeinschaft. Die liberal-demokratischen Mächte hingegen sehen ihre Anziehungskraft und somit soft power sinken und müssen diese verteidigen.

Interne Konsolidierung und internationale Gestaltung

Deutschland und die EU stehen vor einer dreifachen Aufgabe, um überhaupt als Gestaltungsmächte tätig sein zu können. Erstens müssen sie trotz aller schwierigen Rahmenbedingungen an den Beziehungen zu den USA und an den Institutionen, Werten und Prinzipien der liberal-demokratischen Welt festhalten, um diese im fortschreitenden Wandel der internationalen Ordnung ansatzweise zu erhalten. Grundsätzlich ist es natürlich denkbar, dass die EU und auch Deutschland einen grundlegenden Präferenzwandel durchlaufen und für sich Vorteile in geschlossenen, illiberalen Gesellschafts-, Staats- und Wirtschaftsmodellen entdecken. Dies ist allerdings angesichts der bestehenden tiefen internationalen Verflechtung unwahrscheinlich und würde einen Abschied von westlichen Wertevorstellungen bedeuten. Zweitens müssen sie die eigenen Fähigkeiten zur Machtprojektion politisch, wirtschaftlich, militärisch und technologisch ausbauen, auch in Abgrenzung zu den USA und illiberalen Regimen wie Russland und China, um nicht von genau diesen Staaten untergraben, auseinanderdividiert und zerrieben zu werden. Ziel ist es auch, ihnen aus einer stärkeren Position heraus begegnen zu können, um zumindest in einzelnen Politikfeldern Kooperationen auszuloten. Drittens muss die EU ihre eigene Resilienz erhöhen, denn Angriffe hybrider Natur wird es zunehmend geben. Schutz können weder die EU noch nationale Regierungen allein gewährleisten.

Die internationalen Gestaltungsaufgaben der EU

Übertragung innerer Entwicklungsziele und Machtressourcen der EU in internationalen Gestaltungsaufgaben

Dies sind umfassende und schwierige Aufgaben in einer Zeit, in der die Spannungen in der EU-28 so groß geworden sind wie nie zuvor seit Beginn der Integration. Interessensdivergenzen bestehen über die weitere Entwicklung der Eurozone und die des europäischen Wirtschaftsraums sowie hinsichtlich sozialer Aspekte. Das Thema Migration und Asyl spaltet die Mitgliedstaaten der EU ebenso wie die Frage nach den Grundprinzipien der Gemeinschaft, wie offene Grenzen, Rechtsstaatlichkeit und liberale Demokratie. Die innere Kohäsion in der EU und das internationale Umfeld stehen dabei in direktem Zusammenhang: Externe Akteure stehen für alternative politische Modelle und bieten Partnerschaften oder Finanzierung, die Teile der EU-Staaten nutzen. Unabhängig davon, ob sie dies tun, weil sie davon überzeugt sind oder um ihre Verhandlungsposition in der EU zu verbessern: Sie schwächen die EU weiter.

Unter der Führung von Präsident Trump entwickeln sich die USA vom engsten Partner der EU und vieler ihrer Mitgliedstaaten zum strategischen Konkurrenten.

Die EU lebt von der Globalisierung, vom freien Handel und von einer geregelten und friedlichen Koexistenz. Weder für Deutschland noch für Europa ist ein geschlossenes Wirtschaftsmodell eine Option, für die meisten EU-Staaten sind auch illiberale Staats- und Gesellschaftsmodelle inakzeptabel. Dementsprechend sollte die EU liberale und multilaterale Normen aktiv und im eigenen Interesse verteidigen und gestalten – im Inneren wie nach außen. Nur so wird sie auch von ihren Mitgliedern als relevant akzeptiert. Intern normativ konsolidiert, kann und muss sich die EU mit aller Kraft für die Aufrechterhaltung multilateraler Strukturen einsetzen, diese aber gleichzeitig fairer, inklusiver und nachhaltiger gestalten als in der Vergangenheit. Nur so können diese Strukturen so attraktiv werden, dass sie weiterhin eine überlegene Alternative zu den Modellangeboten Chinas oder Russlands darstellen. Die Anstrengung dieser Parallelität darf nicht unterschätzt werden und muss jetzt beginnen. Nur wenn die EU geschlossen und stark auftritt, kann sie verhindern, zum Spielball der Systemkonkurrenz zu werden und durch sie zermalmt zu werden.

Die Wirtschaft und den sozialen Zusammenhalt stärken

Die EU und die Eurozone verzeichnen zwar moderate Wachstumsraten, doch dreierlei Schwächen bestehen weiterhin. Alle drei gehen darauf zurück, dass mit dem Binnenmarkt und der Eurozone wichtige Schritte der Entgrenzung und der Schaffung eines gemeinsamen Geldwesens realisiert wurden. Doch politische Steuerungsmöglichkeiten gingen verloren, weil auf EU-Ebene analog zur Geldpolitik nicht auch haushalts-, finanz-, wirtschafts- und sozialpolitische Instrumente geschaffen wurden.

Gleichzeitig verloren die Regierungen der Mitgliedstaaten Steuerungsmöglichkeiten durch die neuen Rahmenbedingungen bei entgrenzten Märkten und europäisierter Geldpolitik, und durch europäische Regeln, die nationaler Haushalts- und Wirtschaftspolitik Grenzen setzen. Insofern geht es bei der Diskussion um die Vervollständigung der Eurozone und der Gestaltung des Binnenmarkts nur vordergründig um die Frage von Kompetenztransfers. Die Idee eines gemeinsamen Rückgewinns von Souveränität und Gestaltungsmöglichkeit auf europäischer Ebene beschreibt die Situation viel besser.

Nur wenn die EU geschlossen und stark auftritt, kann sie verhindern, zum Spielball der Systemkonkurrenz zu werden und durch sie zermalmt zu werden.

Die erste Schwäche besteht darin, dass die Eurozone trotz relevanter Reformen der Governance-Strukturen als Reaktion auf die Krisen seit 2008 längst nicht krisenresilient ist. Instabilität und Vertrauensverlust in den Märkten, keine ausreichende Konsolidierung im Bankensektor und die Zunahme politischer Risiken und digitaler Verwundbarkeiten im Finanzsektor könnten Krisen noch größeren Ausmaßes verursachen, auf die die Eurozone bis heute nicht vorbereitet ist. Da die politische Polarisierung innerhalb der EU und auch im Inneren von Mitgliedstaaten zugenommen hat, dürfte es schwieriger sein, ad hoc zu reagieren und im Zuge des Krisenmanagements erst die dafür notwendigen Instrumente zu erschaffen, wie es ab 2010 mit den ersten Rettungspaketen im Zuge der Staatsverschuldungs- und Bankenkrise, später mit der Schaffung des Europäischen Stabilitätsmechanismus gelang.

Zum Zweiten löst die EU aus Sicht vieler Bürgerinnen und Bürger ihr Wohlstandsversprechen nicht mehr ein, im Gegenteil: Sie wird von vielen als Motor einer als Bedrohung empfundenen Globalisierung gesehen. So zeigt eine Eurobarometer-Umfrage von 2017, dass 43 Prozent der Befragten die EU nicht in der Lage sahen, sie vor den negativen Effekten der Globalisierung zu schützen. Diese Wahrnehmung wird durch populistische Parteien ausgeschlachtet und gegen die EU verwandt. Es ist daher eine dringende politische Aufgabe, im Bereich der Wirtschafts- und Sozialpolitik europäische Maßnahmen zu beschließen, die es erlauben, schon kurzfristig das Gefühl von Gefährdung und Entgrenzung durch die EU und den Welthandel zumindest etwas zu reduzieren und die Rolle der EU als Schutzmann erfahrbar zu machen. Dazu gehört auch eine realistischere Wirtschaftspolitik gegenüber China, etwa Maßnahmen zur Investitionskontrolle, um strategische Aufkäufe relevanter Schlüsselindustrien abwehren zu können. Die EU und ihre Mitgliedstaaten brauchen eine entschiedenere Industriepolitik, um im Wettbewerb gegenüber Spielern, die marktliberale Prinzipien selbst nicht respektieren, handlungsfähig zu sein.

Dies alles wird drittens allerdings nur funktionieren, wenn die EU den digitalen Wandel der Arbeitswelt und Gesellschaft in Europa gestaltet und reguliert. Denn nur dann kann sie globale Standards auch in Zukunft wirksam mitdefinieren. Im europäischen Interesse ist es, hier möglichst proaktiv zu sein. Dafür wird sich Europa allerdings nicht darauf konzentrieren können, Entwicklungen in anderen Staaten und Regionen zu beobachten und darauf zu reagieren, sondern muss seine eigene Wettbewerbsfähigkeit und Attraktivität als strategische Ressource in den Vordergrund stellen.

Außen- und sicherheitspolitische Konsolidierung

Auch im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) ähnelt die EU einem halb fertigen Haus. Seit Langem etablierte Institutionen und Prozesse werden zwar weiterentwickelt. Doch die EU verfolgt nur oberflächlich eine gemeinsame strategische Richtung, denn die meisten EU-Regierungen wollen keine »Nebenaußenpolitik« aus Brüssel. Deshalb handelt die EU außenpolitisch selektiv und letztlich inkohärent. Zudem fehlen ihr Ressourcen, um selbstständig handlungsfähig zu sein. Insbesondere im traditionellen Kernbereich von Sicherheit, bei der Verteidigung, ist die EU von den USA abhängig. Die viel zitierten Initiativen der EU für verbesserte militärische Fähigkeiten, die Ständige Strukturierte Zusammenarbeit (PESCO) und die Entwicklung einer leistungsfähigen verteidigungsindustriellen Basis, unter anderem durch den Europäischen Verteidigungsfonds (EDF), werden erst in zehn bis 15 Jahren wirksam.

Die EU und ihre Mitgliedstaaten brauchen eine entschiedenere Industriepolitik, um im Wettbewerb gegenüber Spielern, die marktliberale Prinzipien selbst nicht respektieren, handlungsfähig zu sein.

Die sicherheitspolitischen Herausforderungen gehen heute weit über das Militärische hinaus. Die Räume innerer und äußerer Risiken verschmelzen. Zudem erweitert sich die Grauzone zwischen Krieg und Frieden, vor allem in »nicht militärische« Felder wie Politik, Wirtschaft und Gesellschaft. Gewalt kann in ganz unterschiedlichen Formen auftreten, sei es Erpressung durch wirtschaftliche Abhängigkeiten, Desinformation oder Cyberangriffe, die Daten stehlen, aber auch Infrastrukturen gefährden. Dieser Konfliktaustrag findet unterhalb der Schwelle eines klassischen Krieges statt, was eindeutige Reaktionen erschwert. Regierungen müssen neue Kategorien und Zuständigkeiten sicherheitspolitischen Handelns erwägen.

Um nach außen als glaubwürdiger liberaldemokratischer Akteur auftreten zu können, muss sich die EU wieder auf die gemeinsamen Werte, die ihrer Gründung und Erweiterung zugrunde lagen, verständigen.

Dies ist für die EU umso schwieriger, da es ihr an Strategiefähigkeit fehlt. Diese Fähigkeit, weitreichende Zielsetzungen zu definieren und zu verfolgen, muss gerade in multilateralen Kontexten gezielt erarbeitet werden, weil unterschiedliche strategische Kulturen bestehen und in vielen Bereichen, ob nun bei der Betrachtung der internationalen Sicherheitslage oder der Bewertung von Risiken in der Eurozone, nationale Perspektiven bereits in der Problemanalyse stark variieren. Die gemeinsame Strategiediskussion sollte unterschiedliche Traditionen und Stärken ausnutzen und verbinden, braucht aber eine explizite Verständigung über die Ausgangslage, gemeinsame Ziele und Wege der Lastenteilung. Selbst eng kooperierende Partner wie Deutschland und Frankreich operieren aus unterschiedlichen sicherheits- und verteidigungspolitischen Kulturen heraus und müssen sich deswegen umso expliziter über gemeinsame Ziele und Instrumente austauschen.

Deutschland und Frankreich

Trotz dieser Defizite ist die EU als Akteur besser in der Lage, mit der bestehenden Komplexität umzugehen als jeder einzelne Mitgliedstaat allein. Deutschland sollte sich aktiv dafür einsetzen, dass der EU die notwendigen Ressourcen bereitgestellt werden und notwendige Kompetenztransfers stattfinden. Dass die EU besser mit der komplexen Bedrohungslage umgeht, ist im Inneren notwendig, um die Akzeptanz für das Integrationsprojekt aufrechtzuerhalten. Nach außen ist es eine Machtressource, damit sich die EU in der zukünftigen ordnungspolitischen Auseinandersetzung behaupten kann. Anknüpfungspunkte für eine notwendige Debatte über die Ambition und Vision der EU als Gestaltungsmacht, als Raum liberaler Ordnung und als kooperativer, aber stärker unabhängiger Akteur in der internationalen Politik bietet die Global Strategy der EU, etwa mit dem Begriff der »strategischen Autonomie«, den sie in Reaktion auf die großen ordnungs- und sicherheitspolitischen Umwälzungen etabliert. Auch das sicherheitspolitische Narrativ einer EU, die schützt, findet sich hier.

Deutschland sollte sich gemeinsam mit Frankreich und anderen Partnern proaktiv dafür einsetzen, dass die EU eigenständige Handlungsfähigkeit in drei Bereichen aufbaut: Strategie (politische Ziele), Entscheidungsfähigkeit (Institutionen und Prozesse) und Handlungsfähigkeit (Instrumente und Ressourcen). Die Stärkung der europäischen und nationalen Strategiefähigkeit im Rahmen der NATO ist notwendig, um als glaubwürdiger Akteur in der Sicherheitspolitik und in sicherheits- und verteidigungspolitischen Bündnissen entlang der eigenen Prinzipien aufzutreten und Politik zu machen. Schafft die EU dies, stärkt das auch ihre Möglichkeiten, in anderen Bereichen als Gestaltungsmacht eigene Interessen und Vorstellungen durchzusetzen.

Normative Selbstversicherung

Um nach außen als glaubwürdiger liberaldemokratischer Akteur auftreten zu können, muss sich die EU wieder auf die gemeinsamen Werte, die auch ihrer Gründung und Erweiterung zugrunde lagen, verständigen. Eine bedeutende Herausforderung dabei ist zu verhindern, dass sich Staaten wie Ungarn und Polen, teilweise auch unter externem Einfluss Russlands, weiter vom europäischen Demokratiemodell und Wertekonsens entfernen, obgleich dies Prinzipien sind, die sie bei ihrem Beitritt unterzeichnet haben. Nicht nur in Ungarn und Polen sind Regierungen an der Macht, die das Funktionieren ihrer demokratischen Ordnung untergraben und wichtige Elemente liberaler Gesellschaften einschränken. Dies betrifft etwa die Freiheit der Medien, das Bestehen einer unabhängigen Zivilgesellschaft und die Unabhängigkeit der Justiz. Das EU-System ist bislang daran gescheitert, diese Entwicklungen einzudämmen oder gar umzukehren. Sollten die vorhandenen Instrumente keinen Erfolg zeigen und sollte sich innerhalb der betroffenen Gesellschaften kein eindeutiger Protest gegen diesen Weg abzeichnen, muss überlegt werden, ob Staaten, die sich in einen dauerhaften Widerspruch zu den Prinzipien von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit begeben, die EU verlassen sollten. Sie könnten in abgeschwächter Form an die EU gebunden werden.

Eine Verschärfung der physischen Abwehrmaßnahmen sowie Flüchtlingsabkommen werden keine ausreichende Antwort auf den Migrationsdruck sein.

Die EU muss darüber hinaus in Bereichen politisch gestalterisch und regulierend tätig werden, in denen demokratische Prinzipien betroffen sind. Das betrifft etwa den Bereich der Digitalisierung und des Datenschutzes. Die EU muss hier zunächst ein gemeinsames inneres Verständnis entwickeln, wie sie selbst diese Bereiche regulieren beziehungsweise sich gegen Untergrabungen und Attacken schützen will. Nur wenn Grundprinzipien und konkrete Regulierungsansätze im Inneren formuliert sind, kann sie als Akteur in der internationalen Regulierung auftreten.

Entwicklung und Handel nachhaltig und fair gestalten

Die Welt, wie wir sie kennen, wird sich in den nächsten Jahrzehnten dramatisch verändern: Bis 2030 werden bis zu 135 Millionen Menschen wegen Desertifikation aus ihrer Heimat abwandern müssen. Die VN gehen davon aus, dass dabei auch rund 60 Millionen Menschen aus der Subsahara nach Nordafrika und Europa migrieren. Der Klimawandel wird auch Wirtschaftszweige zerstören und kreieren, Handels- und Produktionsketten verändern.

Wenn die EU mehr tun will, als auf diese Umbrüche mit Abschottung zu reagieren, sollte sie zunächst ihre Handlungsprioritäten definieren, denn eine Verschärfung der physischen Abwehrmaßnahmen sowie Flüchtlingsabkommen werden keine ausreichende Antwort auf den Migrationsdruck sein. Um erstens die Fluchtursachenbekämpfung zu verstärken, sollten Stabilisierungspolitik und auf die Schaffung von Chancen ausgerichtete entwicklungspolitische Maßnahmen sowie eine faire Handelspolitik miteinander verknüpft werden. Ein Beispiel, wie dies funktionieren kann, ist die Allianz für den Sahel, in deren Rahmen Deutschland und Frankreich Bleibeperspektiven in der Region stärken, wobei Arbeitsmarktmaßnahmen, Migrationsmanagement und -beratung vor Ort mit militärischer Ertüchtigung für lokale Terrorismusbekämpfung zusammengedacht werden. Die EU sollte darüber hinaus konkrete Maßnahmen definieren, wie sie die 17 Ziele für nachhaltige Entwicklung der VN umsetzt. Zudem sollten Partnerschaften mit Staaten geprüft werden, die selbst in fragilen Regionen engagiert sind, wie etwa China.

Deutschland sollte sich im EU-Rahmen dafür einsetzen, die Debatte über den Nexus zwischen freiem und fairem Handel und Entwicklung voranzubringen. In internationalen Verhandlungen kann sich die EU vermehrt für qualitative Verbesserungen wie nachhaltige Produktionsketten und Menschenrechtsstandards einsetzen. Die Förderung der Wirtschaft von Schwellenländern durch Handelsabkommen und ähnliche wirtschaftliche Abkommen sollte vermehrt als Instrument der Fluchtursachenbekämpfung gedacht werden. In dem Rahmen muss die EU auch die handels- und entwicklungspolitischen Konsequenzen ihrer Landwirtschaftssubventionen neu bewerten. Zwar ist die handelsverzerrende Wirkung von europäischen Handels- und Subventionsmaßnahmen durch verschiedene Reformen gesunken. Es besteht jedoch großes Potenzial, europäische Märkte weiter für Produkte aus Entwicklungs- und Schwellenländern zu öffnen.

Gefährlich sind in dieser Situation populistische Versuche, den Nationalstaat gegen Europa auszuspielen, denn Gestaltungsmacht kann Europa nur gewinnen, wenn beide an einem Strang ziehen.

Eine weitere Priorität liegt in der Neugestaltung der europäischen Nachbarschaftspolitik. Die EU muss zu einem neuen Selbstverständnis in ihrer Rolle als Regionalmacht finden und wieder verstärkt den Blick auf ihre Nachbarn richten, wobei deutlich scheint, dass einerseits das Erweiterungsnarrativ zu großen Teilen ausgeschöpft ist, andererseits die halbherzige Konditionalität der Nachbarschaftspolitik noch viele Punkte offenlässt. Deshalb sollten die Ansätze zu den Beziehungen mit MENA-Staaten oder ewigen Beitrittskandidaten wie der Türkei überdacht werden. Die EU benötigt eine Vision für die Nachbarschaft, die sowohl wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Austausch als auch Mobilität fördert, ehrliche Anreize schafft und den Migrationsdruck menschenwürdig abfedert. Dabei können bestehende Strukturen ausgebaut werden, wie die Östliche Partnerschaft, die südliche Nachbarschaftspolitik in Bezug auf die MENA-Staaten oder auch die Union für den Mittelmeerraum, oder neue Anbindungsformen unterhalb der Vollmitgliedschaft, die den gemeinsamen Herausforderungen besser gerecht werden, entstehen.

Europäische Gesellschaft entwickeln

In der nächsten Dekade werden Deutschland und die EU außenpolitisch weiter umdenken müssen. Für die Bundesrepublik war die Westbindung im Rahmen der EU und NATO identitätsstiftend, die eigene Außen- und Verteidigungspolitik zurückhaltend. Heute geht es darum, im internationalen System, das einen grundlegenden Wandel durchläuft, europäische Gestaltungsideen und Gestaltungsmacht zu entwickeln. Die Faktoren des Wandels sind bekannt, doch weder die EU noch ihre Mitgliedstaaten haben eine realistische Zielvorstellung oder ein strategisches Vorgehen definiert, wie sie den Übergang von der Nachkriegsordnung in eine neue Welt mitgestalten.

Dabei sind sicherheitspolitisches und ordnungspolitisches Vorgehen gleichzeitig gefragt. Zunächst muss die strategische Grundentscheidung getroffen werden, ob die EU gemeinsam mit westlichen Partnern an einem offenen System liberaler Gesellschaften festhalten will. Wenn dies so ist, muss die EU mit größerer Nachdrücklichkeit versuchen, Globalisierung und ihr neues machtpolitisches Umfeld entsprechend zu gestalten beziehungsweise einzubeziehen. Sie braucht einen unverstellten Blick auf die Strategien anderer Akteure und die Konsequenzen der beschriebenen Trends und Umbrüche, um die Handlungsnotwendigkeiten und -optionen, die sich aus über Jahre nicht konsequent beantworteten Bedrohungslagen ergeben, zu bewerten. Weder die Bundesregierung noch die europäischen Partner werden umhinkommen, angesichts der tatsächlichen Herausforderungen unbequeme Forderungen an die Gesellschaft zu stellen, etwa was die Bereitstellung von Ressourcen und die Notwendigkeit gemeinsamen Handelns anbelangt. Die Unterstützung hierfür wird sich politisch allerdings nur organisieren lassen, wenn die EU nach innen Konvergenz, Sicherheitsempfinden und Resilienz steigert. Die Aufgabe, die EU zur Gestaltungsmacht in einem ablehnenden Umfeld zu entwickeln, erfordert im Inneren wie hinsichtlich der äußeren Handlungsfähigkeit weitsichtige politische Entscheidungen, die Deutschland gemeinsam mit seinen Partnern herbeiführen sollte. Gefährlich sind in dieser Situation populistische Versuche, den Nationalstaat gegen Europa auszuspielen, denn Gestaltungsmacht kann Europa nur gewinnen, wenn beide an einem Strang ziehen. Wahrscheinlich ist, dass sich die EU in den kommenden Jahren weiter ausdifferenziert und vermehrt in Teilgruppen zusammenarbeitet, um Handlungsfähigkeit zu erhalten.

Das Risiko einer internen Zerfaserung, Unübersichtlichkeit und Schwächung der Institutionen als Kitt im Gefüge muss dabei bewusst minimiert werden. Gleichzeitig bieten sich durch die interne Differenzierung Anknüpfungsmöglichkeiten für relevante Akteure außerhalb der EU an. Dies gilt etwa für Großbritannien, das gerade im Bereich der Verteidigung und Sicherheit möglichst eng angebunden sein sollte. Auch für die Staaten des Westbalkans, die der Östlichen Partnerschaft und südlichen Nachbarschaft und, je nach innenpolitischer Situation, auch für die Türkei könnten neue Anbindungsformen unterhalb der Vollmitgliedschaft geschaffen werden, die Stabilität und Kooperation fördern. Um die EU zur Gestaltungsmacht zu entwickeln, in ihrer Nachbarschaft ebenso wie auf globaler Ebene, hat Deutschland mit seinen Partnern angesichts der bestehenden Herausforderungen eine große Verantwortung, neues Denken und entschiedenes Handeln zu entwickeln.

Europa

Wie wir handeln müssen

  • Deutschland sollte eine Schlüsselrolle dabei einnehmen, die EU im Inneren und in der externen Handlungsfähigkeit so zu stärken, dass sie in einer komplexeren und konfliktgeladeneren Welt als Gestaltungskraft auftreten kann.
  • Deutschland und die EU müssen darauf reagieren, dass die kompetitive Multipolarität und der Wett­bewerb illiberaler und liberaler Gesellschaften die regelbasierte Weltordnung schwächen. Versuche  autoritärer Regime, innerhalb der EU und ihrer Nachbarschaft Einfluss zu nehmen, müssen ent­schiedener abgewehrt werden.
  • EU-interne Spaltungen zwischen Nord und Süd  sowie Ost und West müssen überwunden werden.  Zu tief greifende Auffassungsunterschiede über  die normativen Grundlagen der Zusammenarbeit, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit schwächen die EU im Inneren und untergraben ihre internationale Gestaltungsmacht.
  •  Sozioökonomische Kohäsion ist entscheidend, um die Resilienz zu erhöhen und externe Einflussnahme und Spaltbarkeit zu reduzieren. Daher müssen die Krisenresilienz der Eurozone und die wirtschaftliche und soziale Konvergenz durch entschiedenere Maßnahmen gefördert werden. Gelingt dies nicht, wird die Offenheit des europäischen Modells infrage gestellt – und die Gestaltungskraft der EU untergraben.
  • Die EU muss Strategiefähigkeit aufbauen. Deutschland sollte dies, zunächst in kleineren Gruppen,  maßgeblich vorantreiben. Großbritannien sollte in den Bereichen Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik auch als Nicht-EU-Staat eng eingebunden werden.
  • Die EU muss eigene Fähigkeiten zur Machtprojektion politisch, wirtschaftlich, militärisch und technologisch ausbauen, auch in Abgrenzung zu den USA  und illiberalen Regimen wie Russland und China.

Dr. Daniela Schwarzer (45) ist Direktorin der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP). Von 2014 bis 2016 war sie Forschungsdirektorin im Vorstand des German Marshall Fund of the United States. Davor leitete sie bei der Stiftung Wissenschaft und Politik die Forschungsgruppe Europäische Integration, nach fünfjähriger Tätigkeit bei der »Financial Times Deutschland« als Leitartiklerin und Frankreich-Korrespondentin. 2014 wurde sie zur Senior-Research-Professorin an der Johns Hopkins University ernannt und war Fritz-Thyssen-Fellow an der Universität Harvard.