Der Wandel der internationalen Ordnung

Die Feststellung, dass die internationale Ordnung in Gefahr sei, gehört seit einigen Jahren zum Standardrepertoire deutscher Politik. Die deutsche Politik sieht sich in der Pflicht, diese Ordnung zu schützen. Diese Forderung war eines der Ergebnisse des Global Review, den der damalige Außenminister und heutige Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier im Jahr 2014 durchführen ließ. In der Folge wurde eine Abteilung im Auswärtigen Amt geschaffen, die sich dem Erhalt und dem Ausbau internationaler Ordnung widmet und die ihren primären Wirkungsbereich bei den Vereinten Nationen sowie in der Abrüstungsdiplomatie sieht.

Es spricht vieles dafür, dass im kommenden Jahrzehnt (also in den Jahren bis 2030) die Aufrechterhaltung und die Anpassung der internationalen Ordnung zentrale Aufgaben deutscher und europäischer Politik sein werden.

Die heutige internationale Ordnung

Aber: Was kann ein Land wie die Bundesrepublik tun, um die internationale Ordnung zu retten? Und ist das, was die Bundesregierung derzeit zum Schutz und zur Anpassung der internationalen Ordnung betreibt, tatsächlich angemessen? Diese Fragen sollen im Folgenden aufgegriffen werden, wobei in vier Schritten vorangegangen wird: Zum Ersten wird ein Begriff von internationaler Ordnung vorgestellt, der sich an der internationalen Theoriediskussion zu diesem Thema orientiert. Zum Zweiten wird die Entwicklung der heutigen internationalen Ordnung aufgezeigt. In einem dritten Schritt wird danach gefragt, welches die wesentlichen Herausforderungen der internationalen Ordnung sind, um dann in einem abschließenden Schritt zu fragen, ob die deutsche Politik auf dem richtigen Weg ist, mit dieser Herausforderung umzugehen.

Im Ergebnis kommt der Verfasser zu der Erkenntnis, dass – von wenigen Ausnahmen abgesehen – weder die Bundesregierung noch die politischen Parteien und die sie begleitende journalistische und wissenschaftliche Diskussion ein klares Verständnis davon haben, was die heutige internationale Ordnung konstituiert und was diese wirklich herausfordert. Eine entsprechende deutsche Politik ist dringend erforderlich, weil ansonsten im Jahr 2030 die derzeitige Ordnung einer weitgehenden Anarchie gewichen sein wird, mit der umzugehen sich die Bundesrepublik extrem schwertun wird.

Verrechtlichung internationaler Beziehungen

Die meisten Menschen verstehen heute unter internationaler Ordnung einen Zustand, bei dem die internationalen Beziehungen geregelt sind (Verrechtlichung) und in dem sich internationale Organisationen um grenzübergreifende Probleme kümmern. Ziel ist es, den Frieden zu sichern und die Zusammenarbeit zwischen den Staaten zu organisieren. Dieser Begriff von internationaler Ordnung lehnt sich eng an die politikwissenschaftliche Theorieschule des Institutionalismus an, dessen Vertreter davon ausgehen, dass internationaler Friede und Kooperation gewährleistet werden können, wenn Staaten es in ihrem eigenen Interesse sehen, dass Regeln aufgestellt und befolgt werden und dass Organisationen geschaffen werden, in denen die Staaten Regeln aufstellen und gemeinsam Probleme so lösen, dass alle davon profitieren.

Weder die Bundesregierung noch die politischen Parteien und die sie begleitende journalistische und wissenschaftliche Diskussion haben ein klares Verständnis davon haben, was die heutige internationale Ordnung konstituiert.

Vertreter der konkurrierenden politikwissenschaftlichen Schule des Realismus erkennen zwar die ordnende Rolle von Regeln und Institutionen an und befürworten auch ein geregeltes internationales System. Sie betonen aber, dass Ordnung nicht allein durch das Setzen von Regeln und die Schaffung von internationalen Organisationen hergestellt wird, sondern dass es entsprechender Anstrengungen machtvoller Nationen bedarf, die eine Ordnung entweder allein oder im Zusammenwirken mit anderen herstellen und erhebliche Machtressourcen aufwenden, um diese zu stützen. Internationale Ordnung kann nur in der Regelung der Kriegsvermeidung zwischen den Großmächten bestehen, sie kann aber auch die Schaffung einer weltumspannenden wirtschaftlichen Ordnung des Freihandels und der Kooperation umfassen. Ähnlich argumentieren Vertreter der sogenannten Englischen Theorieschule.

Eine weitere politikwissenschaftliche Denkschule, die des Liberalismus, geht davon aus, dass man nur dann von einer internationalen Ordnung sprechen kann, wenn diese auf der Achtung der Rechte des Individuums (Menschenrechte und grundlegende Freiheiten), dem Freihandel und dem Vorherrschen demokratischer Regierungssysteme beruht. Friede und internationale Kooperation können nur unter republikanisch verfassten Staaten dauerhaft gewahrt bleiben, die untereinander Handel treiben und einen regen gesellschaftlichen Austausch haben.

Die heutige liberale Weltordnung

Das, was heute als liberale internationale Weltordnung bezeichnet wird, spiegelt den Einfluss aller oben genannten Denkschulen wider und lässt deutlich werden, dass internationale Politik nicht nur durch das Spektrum einer Theorie erklärt werden kann. Die Grundlagen dieser internationalen Ordnung wurden in der Spätphase des Zweiten Weltkrieges durch die USA gelegt, die damals gemeinsam mit Großbritannien, Frankreich und der Sowjetunion eine Weltordnung schaffen wollten. Diese sollte auf einem multilateralen System des Freihandels, einem funktionierenden System der kollektiven Sicherheit der Vereinten Nationen sowie einer Demokratisierungsstrategie beruhen. Das ursprüngliche Konzept konnte anfangs nicht umgesetzt werden, weil die UdSSR dieses völlig ablehnte und weil auch Frankreich und Großbritannien abweichende Vorstellungen hatten. Erst im Rahmen eines langwierigen Verhandlungsprozesses kam es Mitte der 50er-Jahre zu einem komplexen settlement, das die Grundlage einer bis heute fortbestehenden westlichen internationalen Ordnung konstituierte. Sie entstand letztlich aus dem Bemühen, eine neue große Depression zu verhindern, den Wiederaufbau Europas und Deutschlands zu ermöglichen, den Frieden unter den Staaten Europas zu wahren und die Grundlage für dauerhafte zwischenstaatliche Kooperation zu legen.

Die zentralen Elemente dieser Ordnung waren: Eine freihändlerische Weltwirtschaftsordnung durch den Abbau von Zöllen und die Schaffung von Institutionen, die den internationalen Handel und die wirtschaftliche Entwicklung fördern (Weltbank und Weltwährungsfonds). Ziel war die Wiederherstellung der durch den Krieg geschwächten Volkswirtschaften Europas und Asiens sowie die Entwicklung einer international verflochtenen Marktwirtschaft und die damit erwarteten Wohlfahrtsgewinne.

Die Wahrung des Gewaltverbots entweder durch ein funktionierendes System kollektiver Sicherheit oder – solange dieses wegen sowjetischer Obstruktion nicht möglich war – durch die Schaffung eines Systems multilateraler oder bilateraler Bündnissysteme (wie der NATO), die die Aufgabe hatten, Angriffskriege durch Abschreckung und Gegenmachtbildung zu verhindern.

Die Organisation und Institutionalisierung internationaler multilateraler Kooperation. Anfangs wurde diese vor allem zur Verteilung der Marshallplan-Gelder und zum koordinierten Aufbau Westeuropas sowie der Integration der Bundesrepublik Deutschland in den sich neu konstituierenden Westen geschaffen (OEEC, Montanunion, NATO, Westeuropäische Union, Europäische Wirtschaftsgemeinschaft). Später entwickelte sich Multilateralismus als ein eigener Bereich der zwischenstaatlichen Kooperation in der westlichen Welt, insbesondere die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft sowie andere westlich geprägte internationale multilaterale Foren.

Die Orientierung an einem liberalen Leitbild, welches individuelle Freiheiten und Schutz vor Ausbeutung ebenso betont wie den Schutz von Umwelt, Klima und der natürlichen Lebensgrundlagen.

Die westliche internationale Ordnung

Diese westliche internationale Ordnung entwickelte sich während des gleichzeitig beginnenden Ost-West-Konfliktes und wurde durch diesen auch indirekt gefördert: Ohne die sowjetische Bedrohung wären die westeuropäischen Staaten nicht zusammengerückt und hätten vor allem den Wiederaufstieg des westdeutschen Staates nicht so rasch zugelassen. Diese Ordnung wurde ermöglicht durch die wohlwollende Hegemonie der USA, die als Garant der internationalen Wirtschaftsordnung ebenso fungierte wie als Garant des Gewaltverbots. Zudem waren es vor allem die USA, die die Europäer gegen Ende der 40er- und Anfang der 50er-Jahre mehr oder weniger dazu zwangen, miteinander zu kooperieren (vor allem bei der Umsetzung des Marshallplans). Dadurch konnte ein entscheidender Impuls für die Schaffung der europäischen Integration gegeben werden, die Ende der 40er-Jahre schon als gescheitert galt. Die westliche internationale Ordnung konnte aber auch nur deshalb funktionieren, weil eine innere Beruhigung in den westeuropäischen Staaten durch die Schaffung von Sozialstaatlichkeit und verstärkter Intervention des Staates in die Wirtschaft eintrat (»eingebetteter Kapitalismus«). Unter diesen Bedingungen konnten sich auch demokratische Regierungssysteme stabilisieren. Für die internationale Ordnung war es dabei entscheidend, dass damit eine Transformation vom Territorialstaat zum Wohlfahrtsstaat einherging – das heißt von einem Staat, der primär die Sicherheit nach außen und nach innen besorgte, zu einem, der sich primär um die Wohlfahrt seiner Bürger und die Stabilität der Wirtschaft kümmerte.

Ohne die sowjetische Bedrohung wären die westeuropäischen Staaten nicht zusammengerückt.

Diese internationale Ordnung erwies sich als erfolgreich. Das Wachstum des internationalen Handels führte zu einer Belebung der westeuropäischen Volkswirtschaften und trug zusammen mit der Sozialstaatlichkeit dazu bei, dass eine breite Wohlstandsentwicklung in der westlichen Welt eintrat. Der »Sieg« des Westens im Wettstreit um das bessere politische und wirtschaftliche System, der sich von den 60er-Jahren an abzeichnete, war im Wesentlichen dem Funktionieren dieser internationalen Ordnung zu verdanken.

Der »Sieg« des Westens im Wettstreit um das bessere politische und wirtschaftliche System war im Wesentlichen dem Funktionieren dieser internationalen Ordnung zu verdanken.

Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts wurde die westliche internationale Ordnung unter den Bedingungen einer militärischen und wirtschaftlichen Vormacht der USA zum Kristallisationskern einer global wirkenden Ordnung, die zunehmend Schwellen- und Entwicklungsländer einbezog. Sie gab ihnen die Möglichkeit, einen Weg der nachholenden wirtschaftlichen Entwicklung einzuschlagen. Die Erleichterungen im internationalen Handel, die massiven Reduktionen bei den Kosten für Transport, Verkehr und Kommunikation sowie entsprechend verbesserte politische Rahmenbedingungen führten ab den 90er-Jahren zu einer immer stärker verflochtenen und durch Arbeitsteilung und gegenseitige Abhängigkeit gekennzeichneten Globalisierung.

Zur besseren Durchsetzung des Gewaltverbots beschlossen 1992 alle Mitglieder des VN-Sicherheitsrates, fortan das System der kollektiven Sicherheit wirksam werden zu lassen. Da infolge der Globalisierung eine Vielzahl von Folgeproblemen auftrat (Umwelt, Klima, Schutz geistigen Eigentums, Investitionsregelungen, Wahrung sozialer Standards, Menschenrechte), kam es in immer mehr Bereichen zu enger multilateraler Kooperation, die auch nicht staatliche Akteure einbezog (Global Governance).

Die Gefährdung der internationalen Ordnung

Wenn heute von der Gefährdung dieser internationalen Ordnung die Rede ist, dann betrifft das alle vier Kernbereiche: den Freihandel, das Gewaltverbot, den Multilateralismus und auch die Orientierung an einem liberalen Leitbild. Dafür lassen sich zwei Ursachen identifizieren: Zum einen hat die erfolgreiche Globalisierung zu einer Verschiebung der wirtschaftlichen, technologischen, politischen und auch militärischen Gewichte beigetragen und eine Dynamik ausgelöst, die die Fundamente der liberalen Ordnung erschüttert. Zum anderen ist auch innerhalb der westlichen Welt das Bewusstsein dafür immer weniger vorhanden, wie wichtig diese Ordnung ist, was ihre zentralen Leitlinien sind und dass sie nur dann aufrechterhalten werden kann, wenn man sie auch verteidigt.

Am deutlichsten werden beide Ursachenbündel bei der Entwicklung der internationalen Wirtschaftsordnung. Diese sollte nicht nur dazu beitragen, dass die bereits entwickelten Industriestaaten weitere Wohlfahrtsgewinne einfahren, auch Entwicklungs- und Schwellenländer sollten davon profitieren und die Gelegenheit zu einer nachholenden industriellen Entwicklung bekommen. Diese Chance hat eine ganze Reihe dieser Länder genutzt, allen voran Singapur, die Volksrepublik China, Südkorea und Taiwan, aber auch die Türkei, Malaysia, Brasilien, Indien, Sri Lanka und andere. Durch eine konsequente Strategie der Industrialisierung haben es diese Länder in den vergangenen 30 Jahren geschafft, erhebliche Wachstumsraten zu erzielen und damit etwa eine Milliarde Menschen aus der Armut zu holen, davon allein 600 Millionen in China. Einige von ihnen sind heute voll entwickelte Industriestaaten. Andere Staaten, die mit Rohstoffen und Energieträgern reichhaltig ausgestattet sind, haben zudem vom weltweiten Wirtschaftswachstum profitiert und hohe Einnahmen aus deren Exporten erzielt. Vor allem Russland, Saudi-Arabien, Katar sowie die Vereinigten Arabischen Emirate sind hier zu nennen. Mit der Verlagerung industrieller Fähigkeiten und Technologien in Schwellenländer und mit dem enormen Transfer finanzieller Ressourcen in rohstoffreiche Länder sind allerdings Probleme entstanden, die die internationale Ordnung beschädigen:

Mit der Verlagerung industrieller Fähigkeiten und Technologien in Schwellenländer und mit dem enormen Transfer finanzieller Ressourcen in rohstoffreiche Länder sind allerdings Probleme entstanden.

Hierzu gehört die Abwanderung ganzer Industriezweige und der damit verbundenen Kernkompetenzen in Schwellenländer, die diese Abwanderung zum Teil durch einen ausgeprägt merkantilistischen Staatskapitalismus befördert haben (wie die Volksrepublik China). Die Schattenseite ist die weitgehende Deindustrialisierung in den klassischen Industrieländern des Westens, die nicht überall durch eine Verlagerung auf Dienstleistungsbereiche oder die Konzentration auf bestimmte Industriezweige hat abgefangen werden können. Heute findet sich in großen Teilen der Mittelschicht der Industrieländer eine große Verunsicherung, die zu einer Wiederbelebung von Nationalismus und Protektionismus führt.

Durch die Verlagerung grundständiger industrieller Kapazitäten nach China sowie in andere Schwellen- und Entwicklungsländer hat eine Relativierung sozialstaatlicher und ökologischer Standards stattgefunden. Versuche, diese Problematik im Rahmen globalen Regierens im Einvernehmen zwischen Staaten und Nichtregierungsorganisationen zu lösen, haben nur teilweise Erfolg gehabt.

In jenen Ländern, die hauptsächlich durch den Export von Rohstoffen und fossilen Energieträgern zu hohen Einnahmen gelangt sind, haben sich nicht nur die typischen negativen ökonomischen Folgen von Rentierstaaten eingestellt (»Holländische Krankheit«), häufig haben sich dort auch mafiös strukturierte Machtvertikalen entwickelt, die die Kontrolle über die Einnahmen für sich beanspruchen. Manche dieser Kleptokratien kompensieren ihre inneren Legitimationsprobleme durch externe Aggressivität.

Die Verlagerung wirtschaftlicher und technologischer Machtressourcen in Schwellenländer bewirkt auch die Verlagerung militärischer Ressourcen. In der Folge kommt es zu einer Verschiebung regionaler Mächtebalancen und damit zur Relativierung der amerikanischen militärischen Vorherrschaft, die bislang in Europa, im Nahen und Mittleren Osten, in Lateinamerika sowie in Ostasien für einigermaßen stabile Sicherheitsordnungen gesorgt hatte.

Die internationale Wirtschaftsordnung im Wandel

Für die internationale Wirtschaftsordnung bedeuten diese Entwicklungen, dass die traditionelle Gleichung, wonach mehr Handel letztlich allen Beteiligten zugutekommt, nicht überall Gültigkeit beanspruchen kann. Es ergeben sich Trends und Dynamiken, die geeignet sind, die Globalisierung umkehren zu lassen. Besorgniserregend ist, dass die USA, die bislang der Garant der internationalen liberalen Wirtschaftsordnung waren, unter Präsident Trump einen dezidiert protektionistischen Kurs in der Wirtschafts- und Außenhandelspolitik eingeschlagen haben. Mehr und mehr Protektionismus wird dazu führen, dass das Volumen des internationalen Handels mit Gütern und Dienstleistungen sowie das der Auslandsinvestitionen stagniert und sogar zurückgeht. Es ist darüber hinaus zu befürchten, dass nationale Strategien zur Sicherung des Absatzes industrieller Güter und Verbrauchsgüter, zur Kontrolle internationaler Finanzströme und des Zugangs zu Rohstoffen und Energieträgern zunehmen werden und teilweise neoimperialistischen Zuschnitt bekommen. Letzteres trifft vor allem auf die Bemühungen Chinas zu, eine eigene Infrastruktur des Exports chinesischer Waren und des Imports von Rohstoffen und Energieträgern ebenso zu schaffen wie eigene internationale Finanzinstitutionen und ein staatlich kontrolliertes Internet.

Mehr und mehr Protektionismus wird dazu führen, dass das Volumen des internationalen Handels mit Gütern und Dienstleistungen sowie das der Auslandsinvestitionen stagniert und sogar zurückgeht.

Aber auch die zweite Säule der liberalen internationalen Ordnung ist in Gefahr. Das völkerrechtliche Gewaltverbot soll im Kern alle Staaten dazu veranlassen, in ihren Beziehungen untereinander keine Gewalt anzuwenden. Vor allem soll es große Kriege verhindern. Das Gewaltverbot ist aber nur dann praktikabel, wenn es ein funktionierendes System kollektiver Sicherheit gibt, in dem strittige Fragen diplomatisch beraten und gelöst werden und in dem die »internationale Gemeinschaft«, vertreten durch dazu berufene Institutionen und Staaten mit entsprechenden Machtmitteln, bei bestehenden Konflikten vermittelnd auf alle Beteiligten einwirkt oder gegen offenkundige Friedensbrecher auch unter Anwendung von Gewalt einschreitet. Das System der kollektiven Sicherheit der Vereinten Nationen hat diese Aufgabe und gibt vor allem den fünf ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrates eine herausragende Kompetenz. Seit ihrer Gründung hat dieses System jedoch weitgehend versagt. Dass das Gewaltverbot dennoch über viele Jahrzehnte relativ erfolgreich war – und es vor allem keine großen Kriege mehr gab –, lag daran, dass im Rahmen der liberalen internationalen Ordnung der Hegemon USA dessen Wirksamkeit im Rahmen unterschiedlicher Formate herstellen konnte:

Eine Form waren Bündniszusagen und Existenzgarantien für Staaten, die einem schwer bewaffneten militärischen Gegner gegenüberstehen, der sich nicht an das Gewaltverbot hält. Bündniszusagen und Existenzgarantien können entweder bilateraler Natur sein oder aber im Rahmen eines multilateralen Bündnisses umgesetzt werden.

Bündnissysteme hatten und haben zudem die Funktion, dass sie untereinander den Frieden wahren, vorausgesetzt sie entwickeln eine permanente Kooperation auch in Friedenszeiten.

In anderen Fällen haben oftmals Koalitionen von Staaten entweder im Rahmen der Vereinten Nationen oder außerhalb versucht, Gewaltanwendung auf unterschiedliche Art und Weise zu verhindern, zwischen Konfliktparteien zu vermitteln und gegebenenfalls auch durch Sanktionen oder gar militärische Interventionen zu einer Konfliktbeendigung beizutragen. Im extremen Fall muss es dabei möglich sein, eine Regierung zu ersetzen, die permanent den Frieden stört. Anderenfalls droht das Gewaltverbot sehr schnell zu erodieren, wenn sich niemand in der Pflicht sieht, gegen Friedensstörer vorzugehen.

Es können auch regional beziehungsweise überregional wirksame Sicherheitsordnungen vereinbart werden, die auf dem Prinzip des Gewaltverbots und der Achtung der territorialen Integrität der Staaten beruhen. Derartige Sicherheitsordnungen können Abrüstungs- und Rüstungskontrollregelungen und vertrauensbildende Maßnahmen umfassen sowie Mechanismen der Konsultation und Kooperation beinhalten. Eine derartige Sicherheitsordnung zur Verfestigung des Gewaltverbots wurde in den 90er-Jahren für den europäischen Raum zwischen dem Westen und der Sowjetunion / Russland entwickelt.

Die Wirksamkeit von Gewaltverboten nimmt ab

Derzeit nimmt die Wirksamkeit der unterschiedlichen Varianten des Gewaltverbots innerhalb der liberalen Weltordnung drastisch ab. Dafür gibt es mehrere Ursachen:

Russland sucht seit einigen Jahren – trotz umfänglicher Bemühungen der führenden westlichen Staaten um Partnerschaft – die strategische Gegnerschaft zum Westen und wendet Gewalt gegen Nachbarstaaten an (wie die Ukraine, aber auch Georgien) oder droht damit. Die Ursachen hierfür sind in der russischen Innenpolitik zu finden. Dadurch ist nicht nur die gesamteuropäische Sicherheitsordnung zerstört worden, es wird für die NATO wieder notwendig, Verteidigungsmaßnahmen im Sinne einer neuen Abschreckungspolitik gegenüber Russland zu ergreifen.

Derzeit nimmt die Wirksamkeit der unterschiedlichen Varianten des Gewaltverbots innerhalb der liberalen Weltordnung drastisch ab.

China versteht sich zunehmend als strategischer Herausforderer und Gegner der USA und Japans in Ostasien und versucht mithilfe militärischen Drucks die Kontrolle über weite Seegebiete zu erlangen. Zudem baut es eine strategische Nuklearwaffenkapazität auf.

Der Iran versucht immer stärker durch militärische Interventionen mittels verdeckter Kräfte und Milizen Kontrolle über Syrien, den Irak und die Arabische Halbinsel zu erhalten. Dadurch entstehen Stellvertreterkriege und Bürgerkriege, die andere Mächte (vor allem Saudi-Arabien) auf den Plan rufen. Erklärtes Ziel des Iran ist es zudem, Israel zu vernichten.

Das System der kollektiven Sicherheit der Vereinten Nationen funktioniert angesichts der zunehmenden strategischen Gegnerschaft zwischen den Staaten des Westens auf der einen Seite und Russland und China auf der anderen Seite immer weniger. Es ist nur noch dort funktionsfähig, wo es um strategisch irrelevante Konflikte geht (zum Beispiel in Afrika).

Die Bereitschaft westlicher Staatenkoalitionen, zum Zwecke der Beendigung oder Verhinderung von Gewaltanwendung dann militärisch zu intervenieren, wenn das System der kollektiven Sicherheit der VN nicht funktioniert, ist nach einer Hochphase in den 90er-Jahren weitgehend außer Kraft gesetzt. Anlass hierfür war der innerwestliche Streit über den Umgang mit dem irakischen Diktator Saddam Hussein. Dieser war der Prototyp des internationalen Friedensstörers, aber es gelang den USA nicht, ihre Partner von der Notwendigkeit einer militärischen Intervention für einen Regimewechsel zu überzeugen. Als dann die erhofften positiven Folgewirkungen der Intervention im Irak ausblieben und sich die USA dort in einem jahrelangen Krieg gegen sunnitische und schiitische Milizen und Terrorgruppen verschlissen, war das Thema bewaffnete Intervention zur Gewaltprävention in der westlichen Welt vom Tisch.

Die Erosion des Gewaltverbots ist mittlerweile allgegenwärtig. In Syrien tobt seit 2011 ein Bürgerkrieg zwischen dem Baath-Regime und der Mehrheit der eigenen Bevölkerung unter Mitwirkung Russlands und des Irans, der bislang über 400.000 Todesopfer gekostet hat. Im Osten der Ukraine findet seit 2014 ein noch begrenzter Krieg zwischen Russland und der Ukraine statt, das Südchinesische Meer und das Ostchinesische Meer sind Gegenstand heftiger Dispute über die Kontrolle maritimer Gebiete, China bereitet systematisch die militärische Eroberung von Taiwan vor, und im Ostseeraum entwickelt sich eine militärische Konfliktlinie zwischen Russland und der NATO.

Multilateralismus in der Krise

Angesichts der Erosion des Freihandelssystems und des Gewaltverbots ist es keine Überraschung, dass sich auch der Multilateralismus in der Krise befindet. Diese wird vor allem dadurch augenfällig, dass der amerikanische Präsident Donald Trump derzeit nur auf unilaterale Politik zu setzen scheint. Die laute Politik des »America first« ist für einen Multilateralismus schädlich, der jahrzehntelang darauf angewiesen war, dass die Führungsmacht USA auch für reale Ergebnisse sorgt. Allerdings wäre es zu kurz gegriffen, lediglich den derzeitigen Präsidenten der USA für diese Entwicklung verantwortlich zu machen. Tatsächlich gibt es weitere Ursachen für die heutige Krise des Multilateralismus:

Angesichts der Erosion des Freihandelssystems und des Gewaltverbots ist es keine Überraschung, dass sich auch der Multilateralismus in der Krise befindet.

Die Europäische Union als hochgradig integrierte und verdichtete Form des Multilateralismus hat sich durch strategische Fehlentscheidungen der 90er-Jahre selbst in eine existenzielle Krise hineinmanövriert. Die Einführung der gemeinsamen Währung ohne eine gemeinsame Wirtschaftspolitik hat dazu geführt, dass die Eurozone zu einer Art Transferunion geworden ist, die Nord- und Südeuropa politisch auseinanderdividiert. Die Einführung der Schengenzone ohne gleichzeitige Sicherstellung der Grenzkontrollen an der Süd- und Südostflanke Europas hat ein Migrationsproblem verursacht, welches Ost- und Westeuropa spaltet. Die Handhabung der Eurokrise (ab 2010) und der Migrationskrise (2015) durch die Bundesregierung hat zudem altes Misstrauen gegen angebliche deutsche Alleingänge und Hegemoniestreben wiederaufleben lassen. Das Aufkommen populistischer Parteien und der Brexit sind nicht zu übersehende Warnzeichen.

Die NATO ist derzeit in einem kritischen Zustand, weil die USA nicht mehr bereit sind, einen unverhältnismäßig hohen Anteil an den Verteidigungslasten zu tragen, während Staaten wie Deutschland nicht einmal das Notwendige leisten, um einsatzbereite Streitkräfte auf einem niedrigen Niveau zu unterhalten. Dieser Streit ist nicht neu, sondern wird durch Präsident Trump nur in besonderer Schärfe ausgetragen.

Die Welthandelsorganisation WTO hat es nur teilweise verstanden, zu einem universalen multilateralen Forum der Regelung des Welthandels zu werden. In wesentlichen Fragen der Liberalisierung des Welthandels konnte bislang keine Einigung erzielt werden. Die vor allem von westlichen Staaten betriebene Erweiterung der Agenda um Fragen der Sozialstandards, der Menschenrechte und des Umweltschutzes wird von vielen Mitgliedstaaten nicht unterstützt. Zudem hat die WTO zu viele Staaten aufgenommen, die die satzungsmäßigen Erfordernisse nicht erfüllen.

In dem Maße, wie der westliche Multilateralismus schwächelt, geht auch der Einfluss liberaler Ideen zurück.

In der Klimapolitik hat sich gezeigt, dass der von Deutschland und anderen europäischen Staaten favorisierte Ansatz verbindlicher Zuschreibungen von Reduzierungsquoten (Kyoto-Protokoll) nicht machbar ist. Der heutige Multilateralismus in der Klimapolitik ist durch das Nebeneinander unterschiedlicher nationaler Anstrengungen gekennzeichnet.

In dem Maße, wie der westliche Multilateralismus schwächelt und die Bedeutung der westlichen Staatenwelt in der Weltwirtschaft sowie im militärischen Bereich relativ gesehen sinkt, geht auch der Einfluss liberaler Ideen zurück. Das offenkundigste Beispiel ist die Volksrepublik China, wo ein funktionierender (Staats-) Kapitalismus mit einer politischen Kontrolle über Information, Kommunikation und das Privatleben einhergeht, die mittlerweile totalitäre Züge annimmt. Aber auch mildere Formen einer nicht liberalen Marktwirtschaft gibt es allenthalben, vor allem in Asien.

Was die deutsche Politik tun kann und sollte

Wie sieht die Bundesregierung die Zukunft der internationalen Ordnung? Das 2016 erschienene »Weißbuch« der Bundesregierung zur Sicherheit und Verteidigung lässt erkennen, wie in der Großen Koalition aus CDU, CSU und SPD darüber gedacht wird. Darin heißt es: »Die internationale Ordnung, wie sie nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs geschaffen wurde und noch heute mit ihren Organisationen und Institutionen den Rahmen der internationalen Politik setzt, ist im Umbruch.« »Multipolarität« und »Machtdiffusion« seien die wesentlichen Faktoren, die zu diesem ordnungspolitischen »Umbruch« beigetragen hätten. Vor allem Schwellenstaaten wollten mehr Mitsprache bei der Gestaltung der internationalen Ordnung. Daher entwickelten sich regional unterschiedliche Ordnungssysteme, die insgesamt zu einer »Fragmentierung konkurrierender Ordnungssysteme« führten. Dieser Fragmentierung könne nur entgegengewirkt werden, wenn sich die Multipolarität angemessen in den Vereinten Nationen widerspiegele. Schutz der internationalen Ordnung bedeutet für die Bundesregierung: die Stärkung des Multilateralismus und dessen Anpassung an die Wünsche der »Schwellenstaaten«, wobei vor allem an China und andere aufsteigende Mächte gedacht ist. Dabei sollen die Vereinten Nationen und andere globale Foren genutzt werden.Die hier aufgezeigten Trends lassen eines deutlich werden. Wir haben es nicht nur mit einer Umbruchsituation zu tun, in der ungenannt bleibende »Schwellenmächte« nach weitergehenden Mitspracherechten bei der Gestaltung der internationalen Ordnung streben und in der man schlimmstenfalls damit rechnen muss, dass regionale Ordnungen entstehen, die zueinander in Widerspruch stehen. Wir sind nicht mit der »Fragmentierung konkurrierender Ordnungssysteme« konfrontiert, sondern mit der realen Möglichkeit, dass die liberale internationale Ordnung kollabiert. Diese Möglichkeit ist real, weil Russland, China und der Iran die Grundlagen der liberalen Sicherheitsordnung und der damit verbundenen liberalen weltbürgerlichen Sicht grundlegend infrage stellen. Die Möglichkeit eines Kollapses ist aber auch deshalb real, weil sich die USA unter Präsident Trump nicht mehr als Betreiber und Garant einer liberalen Handelsordnung verstehen – zumindest solange die USA davon schwerwiegende Nachteile haben – und weil sie die Aufrechterhaltung ihrer Rolle als Garant des Gewaltverbots davon abhängig machen, dass die von ihrer Sicherheitsgarantie profitierenden Staaten (wie die Bundesrepublik Deutschland) entsprechend ihrer Wirtschaftskraft auch mehr im Bereich der Verteidigungspolitik leisten. Die Möglichkeit des Kollapses ist auch deshalb real, weil die Europäische Union heute als Gravitationszentrum eines liberalen Multilateralismus ausfällt – und zwar aus eigener Schuld aufgrund von Versäumnissen in den 90er-Jahren.

Erhaltung und Stärkung des »kleinen Multilateralismus«

Was bedeutet das für deutsche Politik im kommenden Jahrzehnt? Es reicht nicht aus, den Verfall des Multilateralismus zu bedauern und den Schuldigen in Gestalt des derzeitigen amerikanischen Präsidenten zu benennen. Der Verfall der liberalen internationalen Ordnung ist viel vielschichtiger und komplexer. Verantwortungsvolle Politik bedeutet in der derzeitigen Situation, Schadensbegrenzung vorzunehmen und gegenzusteuern, um von dieser Ordnung so viel wie möglich zu retten. Es wäre fatal, wenn deutsche Politik auf den Verfall der internationalen Ordnung nur mit der Beschwörung der Vorteile des Multilateralismus angesichts der anstehenden globalen Probleme (insbesondere des Klimawandels) reagiert.

Wir sind nicht mit der »Fragmentierung konkurrierender Ordnungssysteme« konfrontiert, sondern mit der realen Möglichkeit, dass die liberale internationale Ordnung kollabiert.

Natürlich sollte Deutschland ein vehementer Vertreter des Multilateralismus globaler Art sein. Aber die zentralen Aufgaben liegen erst einmal in der Erhaltung und Stärkung des »kleinen Multilateralismus«: Mehr als alles andere zählt heute die Wiederbelebung des Multilateralismus in Europa. Die Strukturprobleme der Eurozone müssen ebenso angegangen werden wie die Migrationsprobleme, die durch die mangelhafte Grenzsicherung entstehen konnten. Auch ist ein Weg zu finden, wie die EU und Großbritannien nach dem Brexit eng zusammenarbeiten können. Auf transatlantischer Ebene ist es wichtig, den USA zu signalisieren, dass es Deutschland mit der Erhöhung der Verteidigungsausgaben auf zwei Prozent des Bruttosozialproduktes und mit der Übernahme von Verantwortung zur Sicherung des Gewaltverbots ernst meint.

Die internationale Ordnung

Wie wir handeln müssen

  • Die heutige internationale Ordnung ist in all ihren vier Kernbereichen gefährdet: dem Freihandel, dem Gewaltverbot, dem Multilateralismus und der Orientierung an einem liberalen Leitbild.
  • Ursache der Gefährdung ist die weltweite Verschiebung der wirtschaftlichen, technologischen, politischen und auch militärischen Gewichte.
  • In der westlichen Welt ist kaum noch Bewusstsein dafür vorhanden, dass diese Ordnung nur dann aufrechterhalten werden kann, wenn man sie auch aktiv verteidigt.
  • Für deutsche Politik reicht es nicht, den Verfall des Multilateralismus zu bedauern und den Schuldigen in Gestalt des derzeitigen amerikanischen Präsidenten zu benennen.
  • Verantwortungsvolle Politik bedeutet, Schadensbegrenzung vorzunehmen und gegenzusteuern, um von dieser Ordnung so viel wie möglich zu retten.
  • Will Deutschland ein Verfechter des Multilateralismus bleiben, liegen die zentralen Aufgaben in der Erhaltung und Stärkung des westlichen Multilateralismus, nicht der Vereinten Nationen.
  • Um Europa zu stärken, müssen die Strukturprobleme der Eurozone ebenso angegangen werden wie die Migrationsprobleme, die durch die mangelhafte Grenzsicherung entstehen konnten.
  • Auf transatlantischer Ebene ist es wichtig, den USA zu signalisieren, dass es Deutschland mit der Erhöhung der Verteidigungsausgaben auf zwei Prozent des Bruttosozialproduktes und mit der Übernahme von Verantwortung zur Sicherung des Gewaltverbots ernst meint.

Prof. Dr. Joachim Krause (67) ist Vorsitzender der Stiftung Wissenschaft und Demokratie und Direktor des Instituts für Sicherheitspolitik an der Universität Kiel (ISPK). Er ist zudem Begründer und geschäftsführender Herausgeber von »Sirius – Zeitschrift für strategische Analysen« (Verlag De Gruyter). Von 2001 bis 2016 war er Professor für Internationale Politik an der Universität Kiel. Er ist Autor und Herausgeber einer Vielzahl von Artikeln und Büchern über internationale Sicherheit, deutsche und europäische Außenpolitik sowie zu Fragen politischer Theorie.