Die Zukunft der liberalen Weltordnung. Szenarien für Deutschland

Nach dem Zweiten Weltkrieg entstand unter amerikanischer Führung eine regelgeleitete internationale Ordnung, die das Chaos der Zwischenkriegszeit überwand, eine lange Phase des Wohlstands und des Friedens ermöglichte und in letzter Instanz auch den Antagonismus zwischen Ost und West abzubauen half. Diese Ordnung wurde nach dem Ende des Kalten Krieges entscheidend vertieft und kann von da an als liberale Weltordnung bezeichnet werden.

Eine solche liberale Weltordnung enthält Anreize zur Demokratisierung der beteiligten Staaten, baut auf internationale Institutionen zur Behandlung von Interdependenzprob-lemen sowie zur Absicherung einigermaßen offener Grenzen und zielt auf die Anerken-nung von Individualrechten ab. Diese liberale Weltordnung und die damit verbundene Global Governance ist den letzten Jahren unter doppelten Beschuss geraten.

Die liberale Weltordnung unter Beschuss

Innerhalb westlicher Demokratien greifen die immer stärker werdenden rechtspopulistischen Bewegungen und Parteien Grundfeste dieser Ordnung von innen an. Alle rechtspopulistischen Gruppierungen bekämpfen offene Grenzen, internationale Institutionen und setzen den postulierten Willen der Mehrheitskultur gegen eine umfassende Definition von Individual- und Minderheitenrechten sowie von Toleranz. Brexit und Trump sind die beiden wichtigsten Erfolge dieser Bewegung. Außerhalb der westlichen Welt feiert in vielen Staaten der Autoritarismus Urständ. Recep Tayyip Erdoğan und Wladimir Putin sind die bekanntesten Vertreter dieser Entwicklung. Aber selbst in Europa verfolgen Viktor Orbán und, in leicht abgeschwächter Form, Jarosław Kaczyński einen ähnlichen Kurs. Innerhalb westlicher Demokratien greifen die immer stärker werdenden rechtspopulistischen Bewegungen und Parteien Grundfeste der Ordnung von innen an. Diese autoritären Regierungen brandmarken die liberalen Elemente der Global Governance als eine verkappte Form der Herrschaft kosmopolitischer Eliten im Westen. Rechtspopulistische Parteien und autoritäre Regime sind gut miteinander vernetzt. Sie arbeiten gemeinsam und bemerkenswert erfolgreich gegen die liberale Weltordnung. Geht das liberale Zeitalter also zu Ende? Verliert der Liberalismus seine Attraktivität, und schaffen autoritäre politische Systeme eine neue Weltordnung?

Diese Fragen möchte ich in diesem Beitrag auf eine spezifische Weise beantworten. Ich verwende eine »Theory of Global Governance« und die in dieser Theorie identifizierten Determinanten der Entwicklung, um die Frage nach den möglichen Zukünften der liberalen Weltordnung durch die Diskussion von drei denkbaren Szenarien zu erhellen. Dabei gehe ich in drei Schritten vor. Nach einer kurzen note of caution zu sozialwissenschaftlichen Prognosen im Allgemeinen und insbesondere zu theoriegeleiteten Prognosen möchte ich im zweiten Schritt die für die Zukunftsprojektionen zugrunde gelegte Theorie skizzieren, um dann drei Szenarien zur Entwicklung der liberalen Weltordnung zu unterscheiden. Im letzten Schritt nenne ich Handlungsempfehlungen, die aus der Analyse folgen.

Die Grenzen von Prognosen und Szenarien

Es gibt verschiedene Methoden und Verfahren der Szenarienbildung. Ganz grob gesprochen lassen sich zwei Grundformen unterscheiden. Eine beruht auf der sorgfältigen Analyse der Gegenwart inklusive vorhandener Trends und schreibt sie abhängig von externen Einwirkungen auf sie fort. Das einfachste Beispiel für diese Vorgehensweise dürften Wahlprognosen sein. Eine Wahlprognose zieht im Allgemeinen die letzten Umfragen zu den Parteienpräferenzen heran und prognostiziert auf dieser Grundlage das Ergebnis – vorausgesetzt, es passiert nichts Unvorhergesehenes. Solche Prognosen beruhen auf Wahrscheinlichkeitseinschätzungen und können anhand von unterschiedlichen Szenarien von anderen Entwicklungen abhängig gemacht werden. Beispielsweise können zwei Wahlergebnisse abhängig davon, wie die Debatte der Spitzenkandidatinnen ausfällt, als zwei Szenarien dargestellt werden. Die durchschnittliche Prognosefähigkeit der versammelten Expertenschaft ist nicht besser als die von mit Wurfpfeilen ausgestatteten Schimpansen. Solche Prognosen und Szenarien werden aber häufig durch unerwartete Ereignisse (Ungewissheit) – wie beispielsweise unerwartete Berichte über die Kandidatinnen kurz vor der Wahl – über den Haufen geworfen. Demgegenüber gibt es auch theoriebasierte Prognosen, die mehr oder weniger formalisiert sein können. Im Beispielfall bauen solche theoriebasierten Prognosen eine Reihe von Wahldeterminanten wie »Wachstum«, »Ungleichheit«, »Nationalstolz«, »Reputation der Kandidatinnen« oder Ähnliches in ein Gesamtmodell ein und bestimmen das Wahlergebnis dann aufgrund einer Berechnung. Diese Modelle können zwar scheinbare Überraschungen im Modell berücksichtigen, scheitern aber spätestens dann, wenn »unknown unknowns« ins Spiel kommen. Theoriegeleitete Prognosen sind nicht zwingend besser als Status-quo-Fortschreibungen. Im Allgemeinen liegt man ganz gut, wenn man das Ergebnis der letzten Sonntagsumfrage einfach fortschreibt. Aber eben nicht immer: Das Wahlergebnis der letzten amerikanischen Präsidentschaftswahl ist von einigen der theoretischen Modelle prognostiziert worden, die meisten Umfrageinstitute hingegen lagen falsch.

Expert Political Judgement

Dennoch bleibt in den Sozialwissenschaften die Theorie ein bestenfalls bedingt geeignetes Prognoseinstrument. Philip Tetlock hat dies in seiner bahnbrechenden Studie über »Expert Political Judgement« nachgewiesen. Er brachte Ende der 80er-Jahre 284 politische Expertinnen und Experten aller Art dazu, Vorhersagen über allgemeine politische Entwicklungen bis 2003 zu machen, und wertete die Daten nach allen Regeln moderner Methodik aus. Das Ergebnis ist für die Sozialwissenschaften wenig schmeichelhaft. Er schreibt:

»When we pit (the average of all, M. Z.) experts against minimalist performance benchmarks – dilettants, dart-throwing chimps, and assorted extrapolation algorithms – we find few signs that expertise translates into greater ability to make (good, M. Z.) forecasts.«

Mit anderen Worten: Die durchschnittliche Prognosefähigkeit der versammelten Expertenschaft ist nicht besser als die von mit Wurfpfeilen ausgestatteten Schimpansen.

Dennoch unterwirft sich Tetlock nicht dem wissenschaftstheoretischen Skeptizismus. Er sucht weiter und findet systematisch Varianzen, das heißt Merkmale von Expertinnen und Experten, die signifikant besser vorhersagen als das Zufallsprinzip. Erstaunlich ist dabei zunächst, was alles keinen Unterschied macht. So ist die mangelnde Prognosefähigkeit keinesfalls ein spezifisches Problem der Politikwissenschaft: Die Studie macht deutlich, dass es in dieser Frage keine systematischen Unterschiede zwischen Historikern, Ökonomen, Journalisten und Politikwissenschaftlern gibt. Andere Disziplinen sind also nicht besser. Weiterhin: Linke oder rechte politische Ausrichtung, Institutionalisten oder Realisten, Frauen oder Männer, mehr oder weniger Erfahrung – und übrigens auch die Frage des Doktortitels – sind allesamt irrelevant für die Prognosefähigkeit.

Was aber nun macht einen wirklichen Unterschied aus? Wer prognostiziert besser als der Durchschnitt? Zur Beantwortung dieser Frage identifiziert Tetlock unterschiedliche »kognitive Stile« als relevant. Dabei benutzt er die Unterscheidung von Isaiah Berlin zwischen hedgehogs und foxes. »Igel« wissen meistens »eine große Sache«, weiten die Erklärungsreichweite ihrer Theorie zumeist in deduktiver Weise aus, arbeiten nicht selten mit anspruchsvollen methodischen Instrumenten und sind voller Selbstvertrauen, was die Prognosefähigkeit ihrer Theorie anbetrifft. Sie machen aber schlechte Vorhersagen. Füchse hingegen wissen viel Unterschiedliches, changieren permanent zwischen Theorie und Empirie, bekennen sich zu einem gewissen Grad zum analytischen Eklektizismus und sind skeptisch, was ihre eigene Prognosefähigkeit anbetrifft. Füchse prognostizieren aber deutlich besser als der Durchschnitt der Experten. Eine Prognose auf der Grundlage einer Theorie ist also mit besonderer Vorsicht zu genießen. Genau das möchte ich aber im Folgenden versuchen.

Globale politische Systeme unterminiert

»A Theory of Global Governance. Authority, Legitimation, and Contestation« ist der Titel eines Buches, das eine Erklärung dafür anbietet, wie sich das in den 90er-Jahren entstandene globale politische System gleichsam selbst unterminiert hat Es bietet eine endogene Erklärung dafür, weshalb sich die liberale Weltordnung seit einigen Jahren in der Krise befindet und von vielen Seiten beschossen wird. Die Argumentation lässt sich wie folgt zusammenfassen.

Nach dem Ende des Kalten Krieges hat sich im Kontext einer kritischen Weggabelung (critical juncture) ein globales politisches System herausgebildet, das durch gemeinsame Prinzipien und Gemeinwohlvorstellungen, spezifische internationale und transnationale Institutionen sowie das Zusammenspiel dieser Institutionengekennzeichnet ist.

Drei der konstitutiven Prinzipien

Es lassen sich grundlegend rudimentäre Formen eines globalen Gemeinwohls identifizieren. Die Rede beispielsweise vom gemeinsamen Erbe der Menschheit, von Krieg und Armut als Geißel der Menschheit und von der kollektiven Verantwortung für zukünftige Generationen verweisen auf gemeinsame Ziele, die die Vorstellung von zwischenstaatlicher Kooperation als einem Ergebnis bloßer Aggregation von nationalen Interessen transzendieren. Die Anerkennung eines rudimentär entwickelten globalen Gemeinwohls führt dazu, dass die Ausübung von Autorität durch transnationale und internationale Institutionen als möglich angesehen wird. Die Anerkennung eines rudimentär entwickelten globalen Gemeinwohls führt dazu, dass die Ausübung von Autorität durch transnationale und internationale Institutionen als möglich angesehen wird. Demnach können internationale Institutionen wie der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen auch Entscheidungen treffen, die tief in nationale Gemeinschaften hineinwirken und gegen die Interessen einzelner Staaten verstoßen. Die Intervention im Irak ist ein extremes Beispiel hierfür. Die Erzwingung von Austeritätspolitiken durch den International Monetary Fund (IMF), das Verbot von bestimmten Produktregelungen im Rahmen der World Trade Organization (WTO) oder umweltpolitische Vorschriften sind andere Beispiele. Das Konsensprinzip internationaler Politik gilt also nicht mehr uneingeschränkt. Internationale Institutionen, die Autorität ausüben, müssen sich aber rechtfertigen, und zwar nicht nur gegenüber Staaten und Regierungen, sondern auch gegenüber den betroffenen nationalen Gesellschaften und der Weltgesellschaft. Insofern hat das Recht auf Rechtfertigung auch die Weltgesellschaft erreicht. Selbst ein autoritärer Herrscher wie Wladimir Putin wendet sich an die Völker dieser Welt und nicht nur an die Regierungen, wenn er den Westen als heuchlerisch brandmarkt.

Autonome Entscheidungen der Gerichtshöfe

Die Analyse spezifischer internationaler und transnationaler Institutionen zeigt tatsächlich, dass die Möglichkeit von Mehrheitsentscheidungen oder autonomer Entscheidungen durch Gerichtshöfe und internationale Bürokratien seit 1990 deutlich zugenommen hat. Das gilt natürlich für die European Union (EU), aber auch für den Sicherheitsrat, die WTO, die Weltbank, die World Health Organization (WHO) und selbst für transnationale Autoritäten wie Standard & Poors. Generell gilt, dass insbesondere die Anzahl und die Bedeutung von Institutionen mit epistemischer Autorität zugenommen haben. Neben den Ratingagenturen sind dabei der International Accounting Standards Board, das Intergovernmental Panel on Climate Change und generell die internationalen Evaluierungsinstanzen im Bereich der Umweltpolitik, die OECD im Bereich der Bildungspolitik sowie die internationalen Schiedsgerichte und Streitbeilegungsinstanzen zu nennen.

In vielen Fällen hat diese Entwicklung die Problemlösungsfähigkeit des internationalen Systems vergrößert. Politische und epistemische Autoritäten produzieren aber auch zugleich Gewinner und Verlierer, sie verweisen auf Hierarchien und Stratifikation sowie auf Unterordnungs- und Überordnungsverhältnisse. Das globale politische System ist wie jedes politische System: Es produziert Ungleichheiten, Ungerechtigkeiten und Konflikte über die Politikinhalte und die Prozesse, mit denen über Politiken entschieden wird.

Deswegen hängen die Ausübung von öffentlicher Autorität und das Funktionieren eines politischen Systems von erfolgreicher Legitimation ab. Das gilt auch für das globale politische System. Als internationale Institutionen noch weitgehend auf der Grundlage des Konsensprinzips walteten, war ihre Legitimation unproblematisch. Es bedurfte der Zustimmung aller Regierungen, bevor eine internationale Verpflichtung erwuchs. Insofern ergab sich die Legitimation internationaler Institutionen als ein direktes Derivat der Legitimität nationaler Regierungen. Wie aber schon Max Weber festhielt: Das Entstehen von öffentlicher Autorität ist mit dem stetigen Versuch verbunden, »den Glauben an ihre Legitimität zu erwecken und zu pflegen«. Mit dem Entstehen eines globalen politischen Systems in den 90er-Jahren erreichte das Legitimationsproblem die internationale Politik.

Das Zusammenspiel der Institutionen

Ein entscheidender Faktor für die Legitimation politischer Systeme ist das Zusammenspiel der Institutionen. Genau an dieser Stelle erweist sich die liberale Weltordnung als defizitär. Zum einen mangelt es an institutionellen Orten, an denen die Koordination verschiedener Sphären der Autorität nachvollziehbar erfolgt. Demokratische politische Systeme im nationalen Rahmen lösen Zielkonflikte zwischen beispielsweise Wirtschafts- und Umweltinteressen entweder durch die Regierungschefin, das Verfassungsgericht oder in letzter Instanz die öffentliche Meinung. Solche Institutionen fehlen im globalen politischen System. Konflikte zwischen dem internationalen Handelsregime und Umweltregimen treten zwar seit 1990 verstärkt auf, sie werden aber nicht durch Metaautoritäten geregelt. Dadurch fehlen öffentliche Auseinandersetzungen über weltgesellschaftliche Zielkonflikte, und alle Regelungsfragen werden eingekapselt innerhalb von institutionell definierten Sektoren behandelt. Die übergreifende Auseinandersetzung, die den politischen Wettbewerb der Parteien und der Weltanschauungen befeuern kann, fehlt. Die Ausübung von öffentlicher Autorität und das Funktionieren eines politischen Systems hängen von erfolgreicher Legitimation ab. Folgerichtig dominieren technokratische Legitimationsversuche auf der internationalen Ebene. Die Rechtfertigung internationaler Autorität erfolgt also primär über Expertise und Effektivität, nicht über demokratische Deliberation, politische Partizipation und Wahlen. Die Tiefe der politischen Eingriffe durch internationale Institutionen ist aber häufig nicht mehr durch das demokratische Legitimationsnarrativ gedeckt. Militärische Interventionen durch die internationale Staatengemeinschaft oder die Erzwingung von Austeritätspolitiken können nicht ausschließlich technokratisch begründet werden.

Zum anderen fehlt es an einer effektiven Gewaltenteilung. Internationale Institutionen werden zumeist von wenigen Exekutiven der mächtigen Staaten dominiert. Am Beispiel des UN-Sicherheitsrates lässt sich das Problem bestens illustrieren. Die fünf Vetomächte sind entscheidend für legislative Entscheidungen (Was gilt als Gefährdung des internationalen Friedens?), für die exekutive Anwendung (Gefährdet ein bestimmter Staat den Frieden?) und für die Implementierung eventueller Interventionen (es bedarf der militärisch stärksten Staaten, um Eingriffe durchzuführen) – und das alles in Abwesenheit einer effektiven Gerichtsbarkeit. Aufgrund dieser »institutionellen Ungleichheit« werden systematisch gleiche Fälle ungleich behandelt. Damit erodiert die grundlegendste Legitimationsquelle überhaupt: nämlich, dass eine öffentliche Autorität gleiche Fälle gleichbehandelt. Die Kritik an den westlichen Doppelstandards kann inzwischen als beinahe universell bezeichnet werden.

Zwei Gegenbewegungen zur liberalen Weltordnung

Aufgrund dieser Legitimationsprobleme verliert das globale politische System zunehmend an Legitimität und Unterstützung. Seit Beginn des neuen Jahrtausends mehren sich die entsprechenden Zeichen. Insofern kann der Anschlag auf die Twin Towers in New York am 11. September 2001 und die begriffliche Geburt der BRICS wenige Wochen danach als Wendepunkt angesehen werden. Der liberale Enthusiasmus der 90er-Jahre verlor an Kraft, und zwei Gegenbewegungen gewannen an Bedeutung. Zum einen ließ sich eine zunehmende Politisierung internationaler Institutionen beobachten. Im Zuge der Politisierung werden Institutionen und Politiken ans Licht der Öffentlichkeit gezerrt, die bis dato im unpolitischen Raum technokratisch oder administrativ agiert haben. Das technokratische Narrativ internationaler Autorität wurde zunächst durch globalisierungskritische transnationale Protestbewegungen infrage gestellt. Zunehmend gewannen aber innerhalb der politischen Systeme in Westeuropa und Nordamerika Akteure an Bedeutung, die generell ein Zurückschneiden internationaler Autorität fordern. Ein erstes untrügliches Zeichen war die Zurückweisung der Europäischen Verfassung durch Referenda in den Niederlanden und Frankreich. Die EU und internationale Institutionen wurden damit zum Gegenstand des politischen Streits. Ihre demokratische Legitimation wurde infrage gestellt und der Verbleib der politischen Autorität auf der Ebene des Nationalstaates eine politische Position mit wachsender Attraktivität.

Gleichzeitig setzen die rising powers wie China, Brasilien und Indien, aber auch Russland und die westlichen Mächte vermehrt auf Gegeninstitutionalisierung. Im Zuge der Gegeninstitutionalisierung werden neue internationale Institutionen geschaffen oder bereits bestehende als Instrumente eingesetzt, um ungeliebte Institutionen zu schwächen und Verpflichtungen zu umgehen. Nachdem die Doha-Runde der weiteren Handelsliberalisierung gescheitert ist, haben zunächst vor allem westliche Staaten auf bilaterale Investment- und Handelsabkommen gesetzt. Es fehlt an einer effektiven Gewaltenteilung. Internationale Institutionen werden zumeist von wenigen Exekutiven der mächtigen Staaten dominiert. Die Minderheitenposition des Westens in der WHO wurde überkommen, indem mithilfe von privaten Stiftern wie der Bill & Melinda Gates Foundation der Global Fund aufgebaut wurde, der die WHO via Wettbewerb um knappe Ressourcen zu einem Kurswechsel zwang. Ganz ähnlich baut China neuerdings auf eine eigene Entwicklungsbank, und es wurden Organisationen genutzt, um die Politik hinsichtlich der geistigen Eigentumsrechte seitens der WTO zu schwächen. Diese Gegeninstitutionalisierungen haben die Effektivität vorhandener internationaler Institutionen geschwächt und gleichzeitig für ein komplett unübersichtliches Kompetenzgewirr gesorgt.

Die Politisierung und Gegeninstitutionalisierung verweisen auf den wachsenden Widerstand gegen internationale Institutionen. Sie werden nicht mehr als unhinterfragte Rahmenbedingung der Politik akzeptiert, sondern sind Teil der politischen Auseinandersetzung geworden. Politisierung und Gegeninstitutionalisierung müssen aber nicht zwingend zum Niedergang der liberalen Weltordnung führen. Vieles hängt vom Ausmaß des Widerstandes und den dahinterliegenden Intentionen sowie von den Reaktionen der Verfechter der liberalen Weltordnung ab.

Gleiche Fälle gleich behandeln

Die Zukunft der liberalen Weltordnung ist offen. Die weitere Entwicklung des globalen politischen Systems hängt laut der skizzierten Theorie der Global Governance insbesondere von zwei Faktoren ab. Zum einen sind die Legitimationsprobleme nicht unüberwindbar. Eine Veränderung der institutionellen Strukturen kann die Legitimationsprobleme mindern. Dabei müssen die internationalen Autoritäten und die hinter ihnen stehenden Nationalregierungen Mechanismen entwickeln, die dafür Sorge tragen, dass gleiche Fälle gleichbehandelt werden, und ergebnisoffenen politischen Wettbewerb in den Institutionen ermöglichen. Die internationalen und transnationalen Institutionen dürfen also nicht den Eindruck erwecken, als seien sie das Instrument einer kleinen globalen Elite zur Durchsetzung ihrer Interessen. Zum anderen ist zu beachten, dass die Global-Governance-Gegner keinesfalls eine homogene Gruppe darstellen. Es gibt eine radikale Gegnerschaft, die sich systematisch gegen jegliche Übertragung von politischer Autorität wendet und mithin jegliche Schwächung nationaler Souveränität bekämpft. Es gibt aber auch solche Kritiker der transnationalen und internationalen Institutionen, die ihre grundsätzliche Bedeutung und Notwendigkeit anerkennen, aber eine deutliche Reform für notwendig halten. Aus der Kombination dieser beiden Bestimmungsfaktoren lassen sich drei denkbare Szenarien ableiten.

Das Niedergangsszenario

Für viele ist der Niedergang der liberalen Weltordnung bereits eine ausgemachte Sache. In dieser Sichtweise hängt die Aufrechterhaltung einer liberalen Weltordnung von der Hegemonie einer Führungsmacht ab, die die liberale Weltordnung gegen Widerstand durchsetzt und bereit ist, einseitig Kosten für alle zu übernehmen. Mit dem Aufstieg neuer Mächte hat die USA in dieser Sichtweise ihre Hegemonialstellung verloren. Das hat weitreichende Konsequenzen. Zum einen führt es zum Aufstieg von neuen Großmächten, die nun militärisch und ideologisch mit den USA konkurrieren. Solche Staaten zielen auf die Abschaffung der alten Ordnung und die Schaffung einer neuen Ordnung ab, die den eigenen Vorstellungen entgegenkommt. Das globale politische System, das nach dem Niedergang der Sowjetunion errichtet worden ist, gilt es zu zerstören. Genauso wie sich Deutschland am Ende des 19. Jahrhundert gegen die alte Hegemonialmacht Großbritannien und die alte Ordnung stellte, wird nun eine ähnliche Politik von der chinesischen Regierung erwartet. Hinzu kommt, dass aufgrund der verstärkten Wettbewerbssituation die USA nicht mehr willens sind, die Kosten der liberalen Weltordnung zu übernehmen. Genau das ist das Credo der Trump-Administration: »America first«, und deswegen die Auslagerung der Kosten für internationale Kooperation. Damit gelingt es nicht mehr, Unterstützung für die liberale Weltordnung zu generieren. Die neue Binnenorientierung der USA untergräbt das globale politische System. Der Niedergang ist die Folge dieser Doppelbewegung.

Das Transformationsszenario

Ausgangspunkt dieses Szenarios ist die Globalisierung. Demnach haben die Möglichkeiten und Funktionsnotwendigkeiten der gesellschaftlichen Globalisierung ein globales politisches System hervorgebracht. Dieses globale politische System produziert genauso wie die Globalisierung selbst Gewinner und Verlierer. Gewinner sind die weltgesellschaftlichen Schichten, deren Fähigkeiten mobil einsetzbar sind, die transnationales soziales Kapital besitzen und einen weltoffenen Lebenswandel haben. Sie setzen sich für offene Grenzen, internationale Institutionen sowie liberale Grundrechte ein und neigen dem Kosmopolitismus zu. Die internationalen und transnationalen Institutionen dürfen nicht den Eindruck erwecken, als seien sie das Instrument einer kleinen globalen Elite. Verlierer sind die gesellschaftlichen Schichten, die immobil sind, die sich vor allem in der eigenen nationalen Kultur gut zurechtfinden und, abgesehen von Urlaubsreisen, wenig unterwegs sind. Diese tendenziell kommunitaristisch orientierten Gruppierungen treten für feste Grenzen, die nationale Souveränität und die Mehrheitskultur ein. Gemäß dieser Perspektive haben die gesellschaftliche Globalisierung und das globale politische System eine soziale Revolution ausgelöst, die eine neue Konfliktlinie zwischen Kosmopoliten und Kommunitaristen geschaffen hat, die die primäre Konfliktlinie des 20. Jahrhunderts – die zwischen Sozialismus und Kapitalismus als Folge der industriellen Revolution – ergänzt und überlagert. Während die damit verbundene Herausforderung für die liberale Weltordnung dauerhaft und grundlegend ist, kann durch geschickte Reformen der Kosmopolitismus über den Kommunitarismus langfristig die Oberhand gewinnen. Zwar wird die Konfliktlinie alle politischen Systeme, wie wir sie kennen, verändern, aber durch eine angemessene Reaktion auf diese Auseinandersetzungen, in Form von institutionellen Reformen, können die Grundfeste der liberalen Weltordnung im Rahmen einer dauerhaften Auseinandersetzung weiterbestehen. Genauso wie die kapitalistische und bürgerliche Ordnung durch die Schaffung der Demokratie und des Wohlfahrtsstaates durch Transformation ihren Bestand sicherte.

Das Backlash-Szenario

Der amerikanische Politologe Seymour Martin Lipset ist einer der wichtigsten Protagonisten der Theorie der gesellschaftlichen Konfliktlinien. Wenige Jahre nach einem enorm einflussreichen Aufsatz mit Stein Rokkan hat er zusammen mit Earl Raab ein reichhaltiges Buch zum Backlash in der amerikanischen Geschichte publiziert. Demnach kann die amerikanische Geschichte als eine Fortschreibung der liberalen Gleichheitsrechte und des sukzessiven Abbaus von Diskriminierungen bestimmter ethnischer Gruppen, der Farbigen, der Frauen und bestimmter sexueller Orientierungen gesehen werden. Dieser liberale Fortschritt sei freilich immer durch Phasen des Backlash unterbrochen und teilweise zurückgedrängt worden, getragen von weißen, alten Männern, die jeweils ihre Privilegien und Sonderstellungen verloren hatten. Demnach haben sich Backlash-Bewegungen zumeist ohne erhebliche Zugeständnisse innerhalb einer Dekade wieder aufgelöst. Man kann nun die zahlreichen Widerstände gegen das liberale globale politische System als einen solchen Backlash deuten. In der Tat ist er vielerorts vor allem von weißen Männern getragen, die sich ihrer Privilegien beraubt sehen und die Welt vor das Zeitalter der Globalisierung zurückdrehen wollen. Wenn dieses Szenario eintritt, dann sind es vor allem die Schwäche und die zeitliche Begrenztheit des Widerstands, welche die Zukunft bestimmen. Die Reaktion der Vertreter der liberalen Weltordnung ist weniger gewichtig.

Ich persönlich halte das Niedergangs- und das Backlash-Szenario für weniger wahrscheinlich. Gegen das Niedergangsszenario spricht vor allem die Funktionalität und Notwendigkeit der Global Governance im Zeitalter der Globalisierung. Dementsprechend ist es auch weniger die aufstrebende Supermacht China, die die liberale Weltordnung grundlegend infrage stellt. Zwar betont die chinesische Außenpolitik gern die nationale Souveränität, außerhalb des Bereichs der Menschenrechte werden viele Komponenten des globalen politischen Systems bisher aber eher verteidigt als angegriffen. Die neue Binnenorientierung der USA untergräbt das globale politische System. Das Backlash-Szenario hingegen unterschätzt das Mobilisierungspotenzial der Nationalisten und Antikosmopoliten. Dabei handelt es nicht nur um eine Gruppe alter, weißer Männer, die sich an den Entzug von Privilegien gewöhnen müssen. Die Globalisierung und das globale politische System haben vielmehr transnational und weltweit Verlierer und Gewinner geschaffen, die sich vermutlich noch lange in der politischen Auseinandersetzung in den nationalen politischen Systemen und im globalen politischen System gegenüberstehen werden. Wie diese Auseinandersetzung ausgeht, wird entscheidend davon abhängen, ob sich das globale politische System so reformieren kann, dass es an Legitimität gewinnt.

Wenn die Zukunft der liberalen Weltordnung also von political choices abhängt, dann stellt sich unweigerlich die Frage, welche Politiken und institutionellen Reformen notwendig werden, um die neue Konfliktlinie produktiv zu bearbeiten. Wie kann die liberale Weltordnung angesichts der inneren und äußeren Herausforderungen verteidigt werden? Was müssen die Vertreter der globalen Verantwortungspolitik anders machen als in den letzten Jahrzehnten?

 

Liberale Weltordnung

Wie wir handeln müssen

Die Schwächung der liberalen Weltordnung beruht auf ihrer normativen Infragestellung. Die Erhaltung der liberalen Weltordnung bedarf also eines ideellen Verteidigungsprogramms. Erst dann wird es möglich sein, der Hauptgefahr unserer Zeit entgegenzutreten: die Angriffe auf die liberale Weltordnung von innen und außen abzuwehren. Es wird ein lang anhaltender Kampf sein, der sich zugleich auf der nationalen und der internationalen Ebene widerspiegeln wird. Drei Maßnahmen sind notwendig:

  • Die Verfechter der liberalen Weltordnung in Deutschland müssen raus aus der politischen Defensive und mit offenem Visier eine kosmopolitische Weltanschauung als wertorientierte Politik offensiv und proaktiv vertreten. Die Neigung, auf der globalen Ebene vernünftige Dinge zu vereinbaren und sie dann zu Hause als alternativlos zu verkaufen, mag kurzfristig die einfachste Strategie sein. Langfristig ist sie aber schädlich, da sie gesellschaftliche Debatten und eine ergebnisoffene öffentliche Auseinandersetzung über die Weltpolitik verhindert.
  • Die Auseinandersetzungen in europäischen und internationalen Institutionen über den richtigen Weg müssen transparent gemacht und es muss Raum für Opposition geschaffen werden. Damit sich Unzufriedenheit mit Politiken internationaler und europäischer Institutionen nicht immer in Institutionenkritik übersetzen lässt, bedarf es der Möglichkeit von politischer Opposition innerhalb dieser Institutionen. Dafür muss sich Deutschland einsetzen.
  • Deutschland muss Koalitionspartner für eine liberale Weltordnung im globalen Süden suchen. Die langfristige Arbeit an solchen Koalitionen ist erfolgversprechender, als allein auf fragwürdige Deals mit autoritären Potentaten zu setzen.

Prof. Dr. Michael Zürn (59) ist Direktor der Abteilung »Global Governance« im Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB) und Professor für Internationale Beziehungen an der Freien Universität Berlin. Er war Gründungsdirektor der Hertie School of Governance und zuvor zehn Jahre Professor für Internationale Beziehungen an der Universität Bremen, wo er den Forschungsbereich 597, »Staatlichkeit im Wandel«, mitbegründete. Weiterhin ist er Mitglied der Berlin-Brandenburgischen Akademie der Wissenschaften sowie der Academia Europaea und Direktor der Berlin Graduate School for Transnational Studies.