Die Zukunft der parlamentarischen Demokratie

Der Parlamentarismus befindet sich im Niedergang – diese Behauptung ist ein Gemeinplatz, und zwar nicht seit zehn, sondern seit mindestens 100 Jahren. Die Honoratiorenparlamente des 19. Jahrhunderts wurden schon in den 1920er-Jahren als Glanzzeit des Parlamentarismus verherrlicht, bezeichnenderweise also zu einem Zeitpunkt, als die politischen Systeme Europas durch die Erkämpfung des allgemeinen, gleichen und freien Wahlrechts demokratisiert worden waren; und die daraus entstandene parlamentarische Demokratie erschien vielen als defekt.

Der radikal antiparlamentarische Parlamentarismuskritiker Carl Schmitt sah mit den modernen Massendemokratien das Ende des bürgerlichen Zeitalters gekommen und hielt den Parlamentarismus mit den von ihm konstruierten obersten Prinzipien Diskussion und Öffentlichkeit für prinzipiell nicht in der Lage, die notwendigen Entscheidungen zu treffen und den »wahren« Volkswillen zu ermitteln. Seine Devise hieß: Wahrheit statt Mehrheit, Dezision statt Diskussion.

Aber auch Freunde des Parlamentarismus diagnostizierten Leistungsdefizite. Sie beklagten sinkende Kompetenz der Abgeordneten, wachsenden Parteieneinfluss und mangelnde Führungskraft, zunehmende Korruption, zu wenig Responsivität und zu geringe Resonanz in der Öffentlichkeit – mit der Folge eines rapiden Ansehensverlustes der Parlamente.

Seither sind 100 Jahre vergangen. Parlamente erwiesen sich als Garanten des inneren und äußeren Friedens. In Europa wurden nach dem Zweiten Weltkrieg wie nach dem Fall des Eisernen Vorhangs – ganz selbstverständlich – demokratische Parlamente etabliert; sie bildeten geradezu das Herzstück des Neuanfangs nach  Regimen des Terrors und Totalitarismus. Diese Parlamente erwiesen sich  als Garanten des inneren und äußeren Friedens.

Dennoch werden seit einigen Jahren wieder einmal Zweifel angemeldet, ob die politische Ordnung der  verfassungsstaatlich gebundenen parlamentarischen  Demokratie die Herausforderungen meistern kann,  die sich im 21. Jahrhundert politisch, gesellschaftlich, ökonomisch und technisch stellen. Und die Krisenbefunde ähneln verblüffend jenen der 1920er.

Als extern hervorgerufene Problemlagen gelten vor allem die Auswirkungen der europäischen Integration und die Globalisierung; intern werden die Langwierigkeit von Entscheidungsprozessen, ihre hochgradige Kompromisshaftigkeit und auch die »Entmachtung« des Parlaments insgesamt durch Lobbyisten und Experten – in summa also mangelnde parlamentarische Problemlösungsfähigkeit – kritisiert, gleichzeitig aber mehr Partizipation und Transparenz gefordert. Hinzu kommen die Schwierigkeiten, die für die Parteien als zentrale Institutionen der parlamentarischen Demokratie entstanden sind, weil sich die Gesellschaft durch Modernisierung und Säkularisierung massiv verändert hat. Neben die einst übersichtliche Struktur der Interessen, ihre relativ leichte politische Organisierbarkeit und die folglich auch vergleichsweise unproblematische Legitimation politischer Entscheidungen sind Entwicklungen exponentieller Pluralisierung und Individualisierung getreten.

Die EU und der Parlamentarismus

Hier ist nicht der Ort, um die vielfältigen Kompetenzübertragungen von der nationalen Ebene der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) auf die supranationale Ebene der Institutionen der EU im Einzelnen nachzuzeichnen. Zwar trifft es nicht zu oder ist mindestens eine missverständliche Information, dass 80 Prozent der deutschen Gesetzgebung auf einen »europäischen Impuls« zurückgehen; Faktum ist aber,  dass fast alle Bereiche der Landwirtschaft von der EU geregelt werden und auch in der Wirtschaftspolitik, insbesondere in Fragen der Währungs- und Geldpolitik mehr als drei Viertel der Rechtsetzung entspringen  europäischen Verfahren und etliche weitere Politikfelder sind partiell vergemeinschaftet. Faktum ist ebenfalls, dass dem Bundestag pro Wahlperiode um die 4.000 Vorlagen der EU zugeleitet werden und er nur bei den Richtlinien noch eigenständig gesetzgeberisch tätig werden kann, wobei auch hier der parlamentarische Gestaltungsspielraum häufig eng bemessen ist, da die Absprachen der nationalen Regierungen in der europäischen Rechtsetzung oft sehr detailliert ausfallen. Als praktische Probleme kommen die Arbeitskapazität der Abgeordneten und der zur Verfügung stehenden Stäbe wie auch die in der Regel knappen Fristen hinzu.

Auch wenn das Grundgesetz nach dem Vertrag von Maastricht durch die neu gefassten Artikel 23 und 45 dem Bundestag Mitwirkungschancen eröffnet hat, bleibt festzuhalten:

Das deutsche Parlament hat – wie auch die anderen nationalen Parlamente der EU-Mitgliedstaaten – objektiv Gesetzgebungskompetenzen eingebüßt, Das deutsche Parlament hat objektiv Gesetzgebungskompetenzen eingebüßt, und zwar auf innenpolitisch wichtigen Feldern. und zwar auf innenpolitisch wichtigen Feldern. Diese Kompetenzverluste werden nur symbolisch dadurch aufgefangen, dass der Bundestag ihnen selbst zustimmen musste und, im Interesse der europäischen Integration, auch keineswegs widerwillig zugestimmt hat.

Durch die Übertragung von Kompetenzen ist die gesetzgeberische Eigenständigkeit des Bundestages eingeschränkt. Der Ausschuss für Angelegenheiten der EU hat diesen Verlust durch (wenigstens nachträgliche) Kontrolle der europäischen Gesetzgebung nicht zu kompensieren vermocht. Tatsächlicher Einfluss auf die Regierung im europäischen Entscheidungsprozess ist für die Opposition naturgemäß gar nicht gegeben, für die regierungstragenden Fraktionen – anders als im nationalen Kontext – auch nur begrenzt, da sich die Regierung mit dem Hinweis auf supranationale Kompromisserfordernisse parlamentarischen Mitsteuerungsversuchen entziehen kann.

Eine ausschließlich auf den deutschen Parlamentarismus gerichtete Perspektive muss also zu dem Schluss kommen, dass der Bundestag durch die europäische Integration an Einfluss auf die Gestaltung nationaler Politik und damit an Bedeutung verloren hat. Dies ist die Argumentationslinie, die die in Regierungsverantwortung gelangten euroskeptischen bis -feindlichen Politiker in ostmitteleuropäischen Mitgliedsländern gegen weitere Integrationsschritte ins Feld führen und mit der sie sich notwendiger europäischer Loyalität verweigern.

Wichtig ist eine kohärent gestaltete europäische Kompetenzordnung, die den Anforderungen des Mehrebenenparlamentarismus Rechnung trägt.

Einem apodiktischen Befund des Bedeutungsverlustes des Bundestages stehen aber nicht nur die politischen und wirtschaftlichen Gewinne entgegen, die durch die Mitgliedschaft in der EU erzielt werden. Vielmehr muss außerdem zweierlei in Rechnung gestellt werden: Erstens haben Bundestag, Abgeordnete und Parlamentsverwaltung keineswegs alle Möglichkeiten ausgeschöpft, durch sachpolitisches Engagement, durch die Etablierung neuer und besserer Nutzung bestehender formeller wie informeller Verfahren und Netzwerke europapolitisch eine größere Rolle zu spielen. Zweitens kann – grundsätzlich und gleichsam gesamtparlamentarisch gesehen – von einer »Re-Parlamentarisierung Europas« (Andreas Maurer) gesprochen werden, denn das Europäische Parlament hat im Verlauf der institutionellen Entwicklung der EU an Funktionen und Kompetenzen deutlich hinzugewonnen.

Es bedarf also der konsequenten Fortsetzung der Bemühungen, das Europäische Parlament zu stärken, wozu nicht zuletzt gehört, dass die Bürger es deutlicher als einen politischen Akteur wahrnehmen, der wesentliche Entscheidungen für ihr Leben (mit-) trifft. Ebenso wichtig ist eine kohärent gestaltete europäische Kompetenzordnung, die den Anforderungen des Mehrebenenparlamentarismus Rechnung trägt und mit einer vernünftig begründeten Aufteilung von lokalen, regionalen, nationalen und supranationalen Zuständigkeiten dem Bedürfnis nach Durchschaubarkeit und Mitwirkung seitens der Bürger ebenso nachkommt wie dem sachlichen Erfordernis einheitlicher Regelungen. Deutschland kann hierzu in besonderer Weise beitragen, denn es kann auf einschlägige Erfahrungen zurückgreifen: Im Laufe der Entwicklung zu einem unitarischen Bundesstaat haben die Landesparlamente erheblich an Gesetzgebungskompetenzen verloren,  die über die notwendige Mitwirkung des Bundesrates an die Landesregierungen zurückflossen. Derartige Einbußen an parlamentarischer Substanz zugunsten der Exekutiven schaden im Saldo der demokratischen Legitimität. Solche Fehler sollten bei der weiteren Gestaltung der Institutionen der EU nicht wiederholt werden.

Globalisierung und Parlamentarismus

Sind die Verluste an Einfluss auf Gesetzgebung und Kontrolle im Falle der deutschen Landtage weitgehend durch den Bundestag, im Falle des Bundestages wenigstens schon zu einem gewissen Teil durch das Europäische Parlament aufgefangen worden – also durch demokratisch legitimierte parlamentarische Institutionen –, trifft dies für die Ebene internationaler Verhandlungs- und Entscheidungsprozesse nicht zu. Nur in Ansätzen kann man bei internationalen Organisationen von einer Parlamentarisierung sprechen, gar nicht mehr bei globalen Policynetzwerken, die nicht selten als große Errungenschaft weltweiten »zivilgesellschaftlichen«  Engagements gepriesen werden.

Bei internationalen Organisationen kann man nur in Ansätzen von einer Parlamentarisierung sprechen, gar nicht mehr bei globalen Policynetzwerken, die nicht selten als große Errungenschaft weltweiten »zivilgesellschaftlichen« Engagements gepriesen werden.

Nun sind zwar bislang keine förmlichen Rechtsetzungsbefugnisse mit direkter Bindungswirkung für deutsche beziehungsweise Unionsbürger auf Organe außerhalb der Nationalstaaten beziehungsweise der EU übertragen worden; aber die Festlegungen und Verfügungen, die international auf Konferenzen und in Verhandlungsrunden, beispielsweise zum Klimaschutz oder über Welthandelsbedingungen, getroffen werden, entfalten erhebliche faktische Bindung und konkrete Bedeutung im Inland. Daran sind aber höchst selten Parlamentsabgeordnete beteiligt; in der Regel agieren Vertreter der nationalen Regierungen, inzwischen auch von Nichtregierungsorganisationen.

Insgesamt ist festzuhalten, dass die in bestimmten ökonomischen und politischen Bereichen einerseits inte­grierte, andererseits entgrenzte Welt zur Folge hat,  dass Parlamente – und auch die von ihnen in den parlamentarischen Demokratien abhängigen Regierungen – immer weniger autonom entscheiden können. Probleme und Regelungsbedarf entstehen immer häufiger in su­pranationalen beziehungsweise globalen Kontexten und können national nicht angemessen gelöst werden. Die einzelstaatlichen Institutionen verfügen nicht mehr über die notwendigen Instrumente und die Kapazität zur hierarchischen Steuerung der supranational und international operierenden Akteure. Deshalb können sie gegenüber weiten Teilen der Bürgerschaft keine oder nur eingeschränkte Responsivität zeigen oder diese nur vorspielen. In der Folge verliert die Politik an Glaubwürdigkeit. Politische Entscheidungen werden als unbefriedigend wahrgenommen, weil die Bürgerinnen und Bürger nicht mehr erkennen (können), welches Band der Repräsentation und Verantwortlichkeit noch zwischen ihren Interessen und den politischen Akteuren, den verzwickten Entscheidungsprozessen und  Verhandlungslösungen besteht. Und die Entscheidungen können auch in der Sache nicht überzeugen, weil die skizzierten supranationalen und internationalen Handlungsrestriktionen gar keine effektiven, durchgreifenden Lösungen allein auf nationalstaatlicher  Ebene zulassen.

Entscheiden durch Verhandeln und die Rolle des Bundestages

Nicht nur die Entwicklungen auf der supranationalen und internationalen beziehungsweise globalen Ebene hin zum Entscheiden durch Verhandeln bedrohen die Funktionserfüllung durch Parlamente und ihre Bedeutung für die Herstellung demokratischer Legitimität. Schon seit geraumer Zeit wird behauptet, der Deutsche Bundestag sei »entmachtet«, »entmachte« sich gar selbst. In dieser Sicht verhandelt die Regierung direkt mit Interessengruppen, kündigt eine bestimmte Gesetzgebung an oder verspricht diese sogar über den Kopf des Bundestages hinweg. In Politiknetzwerken kooperiert die Exekutive, also die Regierung und ihre Ministerialbürokratie, mit Vertretern der Verbände und sucht nach einem »Konsens«. Das heißt, es wird eine Lösung angestrebt, die die politischen Ziele der Regierung mit den Positionen der betroffenen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Kräfte in Einklang bringt, um die Akzeptanz und damit die Umsetzbarkeit der politischen Entscheidung zu sichern. Dem Parlament bleibe dann nur noch, die Vereinbarung »abzunicken«. Korrekturen im Detail, so die Kritik, seien gar nicht mehr möglich; der Kompromisscharakter, die Tauschbeziehungen solcher Verhandlungslösungen erlaubten es nicht, irgendeinen Teil des Pakets aufzuknüpfen, ohne es als Ganzes zu gefährden. Angesichts der Logik des parlamentarischen Regierungssystems bleibe der Parlamentsmehrheit nicht die Möglichkeit, Nein zu sagen, da dies die eigene Regierung desavouieren und zu einem negativen Bild in der Öffentlichkeit führen würde. Damit werde, so diese Behauptung, das parlamentarische Ja erzwungen, ohne dass der Bundestag und mit ihm die Allgemeinheit »substanziell an der materiellen Entscheidungsfindung beteiligt gewesen wäre«. An seine Stelle seien neben die Bundesregierung »ausgewählte Verhandlungspartner« getreten, »die nicht in den demokratischen Legitimations- und Verantwortungszusammenhang des Grundgesetzes einbezogen sind«. Das Bündnis für Arbeit oder der sogenannte Atomkonsens werden als Beispiele für solche neokorporatistischen beziehungsweise kooperativen Strukturen in den  Entscheidungsprozessen angeführt.

Hinzu kommt der Einfluss von Experten. Ihre Einbeziehung in die Politik der Bundesregierung, so die Befürchtung beziehungsweise die Kritik, diene nicht primär der besseren Information von Kanzler und Ministern. Vielmehr sei das Ziel, mit ihrer Hilfe Konsens zu finden und breitere gesellschaftliche Legitimität mittels des vermeintlich objektiven Sachverstandes herzustellen. Auch diese Entwicklung marginalisiere den Bundestag, insbesondere wenn informale Beratungsgremien mediengerecht funktionalisiert würden und die Bundesregierung die Umsetzung ihrer Empfehlungen »eins zu eins« verspreche.

Eine Regierung existiert im Parlamentarismus nur so lange, wie sie das Vertrauen der sie tragenden Fraktionen genießt.

Dieser Einschätzung liegt offenbar eine Fehlwahrnehmung von Norm und Praxis der parlamentarischen Demokratie zugrunde. In ihr ist das Übergewicht der Regierung systemgewollt und systemnotwendig und steht strikt unter Erfolgsvorbehalt. Eine Regierung existiert im Parlamentarismus nur so lange, wie sie das Vertrauen der sie tragenden Fraktionen genießt. Sie wird ins Amt gebracht, um politisch zu führen und damit zu sichern, dass die parlamentarische Mehrheit bei der nächsten Wahl erhalten bleibt, weil überzeugende Politikangebote gemacht werden. Dieses Ziel kann nur in engen Abstimmungs- und Rückkopplungsprozessen zwischen dem Kabinett und den regierungstragenden Fraktionen, also gemeinsam erreicht werden. Diese Prozesse verlaufen aber im Interesse der von der Öffentlichkeit als Nachweis der Handlungsfähigkeit geforderten Geschlossenheit vernünftigerweise und in aller Regel hinter verschlossenen Türen. Will oder muss die Regierung ohne konkrete Rückversicherung Position beziehen, hängt ihre Durchsetzungsfähigkeit vor allem davon ab, ob sie den politischen Willen ihrer Mehrheit zutreffend zu antizipieren vermag.

Der Bundestag, seine Fraktionen und Abgeordneten sind keine Ratifizierungsmaschinen anderweitig getroffener Entscheidungen.

Dies zeigt sich gerade im Umgang der Regierungsfraktionen mit den Ergebnissen prominenter von der Regierung eingesetzter Expertenkommissionen. Von einer nahtlosen und fraglosen Ratifizierung kann keine Rede sein, sondern es wurde stets ausgiebig gestritten: zwischen den Fraktionen und ihrer Regierung, zwischen den Abgeordneten innerhalb der Koalition, zwischen Opposition und Regierungsmehrheit und zwischen den verschiedenen Fraktionen der Opposition sowieso. Der Ort dieser Auseinandersetzungen war nur nicht immer das Plenum des Deutschen Bundestages. Dies mag man kritisieren, es muss aber zur Kenntnis genommen werden, wenn ein realitätsgerechtes Urteil über das Parlament und seine »Entparlamentarisierung« gefällt werden soll.

Falsch verstandener Parlamentarismus

Der Bundestag, seine Fraktionen und Abgeordneten sind keine Ratifizierungsmaschinen anderweitig getroffener Entscheidungen. Diesen Eindruck kann nur gewinnen, wer seine Beobachtungen auf die Oberfläche (verfassungs-) rechtlich fixierter Strukturen und formal geregelter Verfahren beschränkt. Auch scheinen sich solche Urteile an einem normativen Parlamentsverständnis des 19. Jahrhunderts zu orientieren. Und obwohl Walter Bagehot, der kluge Kenner des britischen Parlamentarismus dieser Periode, schon 1867 schrieb, die Regierung sei der wichtigste Ausschuss des Parlaments, und obwohl diese Regierungsform seit nunmehr fast 70 Jahren in der Bundesrepublik praktiziert wird, wird der sogenannte neue Dualismus der parlamentarischen Demokratie immer noch nicht hinreichend verstanden: In ihr sind die Mehrheit im Parlament und »ihre« Regierung eng miteinander verzahnt, und zwar personell wie durch Organisationsstrukturen, in denen Mitwirkung und Kontrolle stattfinden, die formal wie informal, aber vor allem um des Mehrheitserhalts willen überwiegend nicht-öffentlich praktiziert werden. Dieser Handlungseinheit, für die Winfried Steffani, ein Nestor der deutschen Politikwissenschaft, den Begriff der Regierungsmehrheit geprägt hat, steht die Opposition gegenüber, der die Aufgabe zufällt, öffentlich Kritik und Kontrolle zu üben sowie der Wählerschaft personelle und politisch-inhaltliche Alternativen zu präsentieren. Dies ist die Folie, vor der geprüft werden muss, ob in den Beziehungen zwischen der Bundesregierung und den sie tragenden Fraktionen, zwischen Bundestag und Bundesregierung Mängel oder Defizite bestehen, auch ob der Grad der Informalisierung und das Ausmaß des Verhandelns die glaubwürdige demokratische Legitimation politischer Entscheidungen durch den Bundestag gefährdet.

Fachliche Spezialisierung ist unerlässlich für den Aufstieg. Arbeitsteilung und Hierarchisierung bestimmen die parlamentarische Praxis.

Damit es innerhalb der Regierungsmehrheit nicht zu einem letztlich kontraproduktiven Übergewicht der Exekutive kommt, die Regierung die parlamentarischen Positionen antizipierend einbezieht oder die Abgeordneten tatsächlich schon in die Verhandlungs- und Vorentscheidungsprozesse eingebunden werden, müssen diese ernst zu nehmende Partner sein. Hier können nicht die Untersuchungen zur Professionalisierung und Professionalität des Bundestages und seiner Abgeordneten ausgebreitet werden. Zusammenfassend kann gesagt werden, dass mittlerweile circa vier Fünftel der Mitglieder des Bundestags eine Hochschulbildung vorweisen können, dass ein differenziertes Spektrum von Berufen anzutreffen ist (entgegen der landläufigen Meinung, es handele sich um ein Beamten-, Juristen- oder Lehrerparlament) und dass die durchschnittliche Verweildauer zweieinhalb Wahlperioden beträgt. Es gibt klare Karrieremuster; fachliche Spezialisierung ist unerlässlich für den Aufstieg in Fraktion, Parlament oder exekutive Ämter. Arbeitsteilung und Hierarchisierung bestimmen die parlamentarische Praxis. So wird dem Bundestag von der Forschung attestiert, ein fleißiges Arbeitsparlament zu sein. Auch aus Umfragen geht hervor, dass die Abgeordneten effizienzorientiert sind und als Gesetzgeber die ordentliche Aufgabenerledigung in den Vordergrund stellen.

Die Einschätzung, der Bundestag verfüge nicht über genügend Informationen und Kapazitäten zu ihrer Verarbeitung, und die daraus abgeleitete Forderung, er müsse »aufgerüstet« werden, um – als Beispiel dient oft der US-Kongress – der Ministerialbürokratie ebenbürtig zu sein, ist die falsche Messlatte und verrät im Übrigen erneut die irrige Vorstellung eines Gegenübers von Regierung und Gesamtparlament.  Für die Legitimation des politischen Handelns sind die Ergebnisse, der Output, des Parlaments von großer Bedeutung. Der Bundestag muss nicht die beamteten Spezialisten ersetzen, sondern diese kompetent kontrollieren können. Der Mehrheit steht ohnehin der Apparat »ihrer« Regierung zur Verfügung, um Informationen zu erhalten und Initiativen zu generieren; und die Abgeordneten der Opposition machen häufig von der Ministerialbürokratie in jenen Bundesländern Gebrauch, in denen ihre jeweilige Partei an der Regierung beteiligt ist.

Legitimation und Repräsentation als Kernaufgaben des Parlaments

Für die Legitimation des politischen Handelns sind die Ergebnisse, der Output, des Parlaments von großer Bedeutung. Für die Bürger sind sie der Maßstab, an dem sie das Gelingen von Repräsentation sofort messen können: Sind die Entscheidungen fair und gerecht? Lösen sie bestehende Probleme? Sind sie am Gemeinwohl orientiert, oder bedienen sie nur die Interessen Einzelner oder bestimmter Gruppen in der Gesellschaft? Nutzen sie mir persönlich? Bis in die 80er-Jahre hinein wurde die große Zustimmung zum politischen System in der Bundesrepublik von der Zufriedenheit mit dem Output, mit den konkreten (gesetzgeberischen) Leistungen der politischen Institutionen gespeist. Der seither gewachsene Verdruss über Politik, über Parteien und Politiker dürfte wesentlich auf Eindruck und Erfahrung der Bürger zurückzuführen sein, dass die Leistungsfähigkeit des Systems abgenommen hat, dass Probleme – zum Beispiel mit der Vertiefung und Erweiterung der EU, mit der Globalisierung – entstanden sind, die nicht oder nur schwierig in den Griff zu bekommen sind, dass Unsicherheit – mittlerweile in jeder Hinsicht – gewachsen ist. Folglich müssen die Repräsentanten weiter ihr Hauptaugenmerk darauf richten, dass die Ergebnisse ihres Handelns zufriedenstellen – der Output muss stimmen.

In dem Maße, wie die Legitimation des Bundestages durch die ihm zugeschriebenen gesetzgeberischen Leistungen seit einiger Zeit brüchig geworden ist, sind die Entscheidungsprozesse und die Akteure in den Fokus der Repräsentierten geraten. Nun ist die Zufriedenheit mit dem politischen System auch abhängig vom Input: Wie »inklusiv« sind die Entscheidungsverfahren, wer partizipiert daran? Wie transparent sind sie? Werden die Interessen der Bürger hinreichend aufgenommen? Wie verbunden sind die Abgeordneten mit ihren Wählern? Diese Aspekte, also die linkage-Funktion von Parlamenten, die Verbindung zwischen Repräsentierten und Repräsentanten, die Herstellung von Öffentlichkeit für die politischen Entscheidungen und ihre Gründe, für Konflikt und Kompromiss, die Artikulation von Interessen und ihr Abgleich mit Vorstellungen von Gemeinwohl – all dies ist ebenso Bestandteil parlamentarischer Repräsentation wie das Handeln als Gesetzgeber. Werden diese beiden Dimensionen von Repräsentation – in der Wahrnehmung der Repräsentierten – dauerhaft vernachlässigt oder schlecht erfüllt, droht der Legitimationsverlust der politischen Ordnung.

Es darf also nicht zu dem kommen, was »postparlamentarische« Rezepte empfehlen: zu einer Beschränkung der Parlamente auf die kommunikative Funktion.

Es darf also nicht zu dem kommen, was »postparlamentarische« Rezepte empfehlen: zu einer Beschränkung der Parlamente auf die kommunikative Funktion. Der Bundestag als Arbeitsparlament mit seinen professionellen Strukturen ist sehr wohl ein aktiver (Mit-) Gestalter von Politik; die politische Kommunikation mit der Öffentlichkeit ist aber weitgehend aus der Arena des Parlaments in die der Medien abgewandert. Die Beschränkung des Bundestags auf »die Abbildung und Austragung gesellschaftlicher Interessendivergenzen in der Öffentlichkeit«, wie ein postparlamentarisches Institutionendesign es vorschlägt, würde in der Tat seine Entmachtung bedeuten, würde das Parlament zum Sprachrohr kleiner Entscheidungszirkel degradieren, die – im Falle exekutiver Teilnehmer – wenigstens noch indirekt demokratisch legitimiert wären, im Falle von Interessenvertretern, Sachverständigen und »Betroffenen« aber keiner sanktionsbewährten Rechenschaftspflicht für ihr Handeln gegenüber dem Wahlvolk unterlägen. Reden und Entscheiden dürfen nicht entkoppelt werden.

Durch die Veränderungen der skizzierten externen Bedingungen für die Leistungsfähigkeit der Politik haben sich die Ansprüche an die Repräsentanten und deren Beurteilung also deutlich gewandelt. Dies findet zusätzliche Ursachen in massiven gesellschaftlichen Veränderungen und ihren Auswirkungen auf die Parteien als die zentralen Akteure im politischen System.

Parteien als Bindeglied und Lernort

In den ersten Jahrzehnten der Bundesrepublik trugen sozioökonomisch und soziokulturell lange verfestigte Konfliktlinien zur Kalkulierbarkeit und Stabilität der politischen Verhältnisse bei. Sie hatten die Herausbildung eines Parteiensystems bewirkt, das schon bald nur noch drei – oder zweieinhalb – Parteien zählte. Sie integrierten eine Wählerschaft in das politische System, die in ihren Interessen primär durch ihre soziale Herkunft beziehungsweise ihre Kirchenbindung bestimmt war. Zum Glück für die demokratische Entwicklung Westdeutschlands agierten die Parteien verantwortungsvoll: Sie fanden die passende Balance zwischen hinreichend klientelistischer Interessenvertretung einerseits, genügend Gemeinwohlorientierung und Kompromissbereitschaft mit der »Gegenseite« andererseits, sodass die Überzeugung der weitaus meisten Bürger wachsen konnte, dass die repräsentative parlamentarische Demokratie inneren und äußeren Frieden herstellen und garantieren kann.

Die stabilen Orientierungen der Wähler und ihre dauerhafte Identifikation mit den Parteien sind zwar nicht verschwunden, sie sind aber bei immer weniger Menschen anzutreffen, und dort, wo sie vorhanden sind, sind sie schwächer und anfälliger für Wechsel geworden. Der Einzelne – jedenfalls in den hoch entwickelten (post-) industriellen Ländern der westlichen Welt – ist nur noch selten in seinen Interessenlagen allein von seiner sozioökonomischen oder soziokulturellen Herkunft bestimmt. Er ist mittlerweile Träger einer Vielzahl von Interessen, die über die Zeit unterschiedliche Priorität genießen, sich verändern, auch zu inneren Widersprüchen und Unvereinbarkeiten führen können. Bei volatilen Wählern wechselt (zumeist medial gesteuert) die Aufmerksamkeit für Themen und die Einschätzung ihrer Wichtigkeit; sie sind meinungsstärker, aber damit nicht unbedingt urteilssicherer geworden. Entsprechend wandeln sich politische Einstellungen und Verhaltensweisen. Verfügten die Parteien in der Bundesrepublik, insbesondere die beiden Großparteien, früher über eine große Stammwählerschaft, die sie zuverlässig mit generalisiertem Führungsvertrauen ausstattete, bestimmen heute volatile Wähler das Bild. Bei ihnen wechselt (zumeist medial gesteuert) die Aufmerksamkeit für Themen und die Einschätzung ihrer Wichtigkeit; sie sind meinungsstärker, aber damit nicht unbedingt urteilssicherer geworden – mehr Information ist nicht gleichbedeutend mit fundierterem Wissen; sie sind eher bereit, bei konkreter Betroffenheit auf politische Entscheidungen einzuwirken, aber weniger bereit zu dauerhaftem generalisierten Engagement.

Diese Entwicklungen stellen die Parteien vor große Probleme – und mit ihnen die repräsentative parlamentarische Demokratie.

Mitgliederschwund der Parteien

Eine besondere Herausforderung bedeutet es, dass sich die Mitgliederzahl der Parteien in den letzten 25 Jahren nahezu halbiert hat. Ende 1989 gehörten noch 3,6 Prozent der beitrittsberechtigten Bevölkerung einer der im Bundestag vertretenen Parteien an, Ende 2016 waren es nur noch 1,7 Prozent. Dies hat zwei gravierende Folgen:

Zum einen wird die Verwurzelung der Parteien in der Gesellschaft deutlich schwächer, was ihre Chancen auf angemessene Artikulation von Interessen und Responsivität reduziert. Die Unzufriedenheit mit der Politik und ihren Akteuren wächst, auch das Risiko des Argwohns gegen »die da oben«, letztlich einer populismusanfälligen Anti-Establishment-Haltung. Längerfristig entstehen Repräsentationslücken, was die Entstehung neuer Parteien fördert, das Parteiensystem fragmentiert und die Bildung stabiler parlamentarischer Mehrheiten erschwert.

Zum anderen verringert sich das Reservoir, aus dem die Parteien bislang das Personal für die Besetzung von Ämtern und Mandaten auf allen Ebenen des politischen Systems schöpfen konnten – und allein für die Parlamente in Ländern, Bund und EU sind dies circa 2.600. Dass diese Positionen mit Personen gefüllt werden konnten, die über bestimmte in der Politik benötigte Charakteristika, Kenntnisse und Fähigkeiten verfügten, oblag bisher den Parteien. Sie sind der Lernort, an dem vermittelt wird, dass Politik in der Demokratie vor allem bedeutet, immer wieder Mehrheiten zu schaffen für das jeweils als richtig Erkannte, also Konflikte auszuhalten und Kompromisse zu schmieden. Eine erheblich verringerte Mitgliedschaft der Parteien heißt, dass der Pool von geeigneten und gewillten Kandidaten für Mandate und Ämter schrumpft und / oder dass dieser Pool selektiver wird.

Es ist zu erwarten, dass die Kritik an dem Monopol der Parteien zunehmen wird.

Nun wird zwar prognostiziert, dass die Mitgliederparteien nicht verschwinden, sondern sich auf stark abgesenktem Niveau stabilisieren werden. In der Tat ist dennoch zu erwarten, dass die Kritik an dem Monopol der Parteien zunehmen wird, die politische Elite zu rekrutieren und die programmatisch-inhaltliche Richtung zu bestimmen.

So verwundert es auch nicht, dass schon seit geraumer Zeit die Ergänzung der parteiendemokratisch vermittelten parlamentarischen Entscheidungsmechanismen um sogenannte direktdemokratische Instrumente gefordert wird. Weitergreifend mag man theoretisch sogar fragen, ob Idee und Institution parlamentarischer Repräsentation überhaupt noch passend und funktional sind für die heutige Gesellschaft.

Der gegenwärtige Funktionsverlust des Bundestages durch die europäische Integration und die Entparlamentarisierung durch die faktische Verlagerung von Entscheidungsprozessen in internationale Gremien und Netzwerke ist nicht zu übersehen. Nicht zu übersehen ist auch die Faszination, die von autoritären Regimen ausgeht, die vielen als erfolgreicher, weil schneller und durchgreifender in ihren Entscheidungen erscheinen. Drängend ist daher die Frage nach dem Fortbestand demokratischer Legitimation als Kerngedanke und Praxis unseres politischen Systems.

Vorschlägen, die die parlamentarische Mitwirkung an Entscheidungen durch Verhandlungen, sogar deren Kontrolle durch Parlamente zugunsten einer höheren Steuerungseffizienz der Regierungen beschränken wollen, ist entgegenzuhalten: Wie soll das dadurch entstandene Defizit in der demokratischen Legitimation aufgefangen werden? Zivilgesellschaftliche Akteure und »das Volk«, das über Sachfragen entscheidet – oft angeführt in diesem Zusammenhang –, sind kein Ersatz. Bei ihnen handelt es sich um selbst ernannte »Betroffene«, um sporadisch Aktive. Und auch wenn mündige Bürger als Voraussetzung von Demokratie gelten müssen, muss die Demokratie sie erst und immer wieder schaffen. Wie steht es um diese Mündigkeit?

Wie steht es um Gerechtigkeit und Gemeinwohlorientierung, wenn im Nationalstaat wie über seine Grenzen hinaus immer vielfältigere und komplexere Interessen ausgeglichen werden müssen? Drängend ist die Frage nach dem Fortbestand demokratischer Legitimation als Kerngedanke und Praxis unseres politischen Systems. Dichotomische Entscheidungskonstellationen, der umstandslose Gebrauch einer einmal errungenen Mehrheit passen nicht zu den vielfach gebrochenen Interessen, den erweiterten Verhaltens- und Handlungsoptionen und gewandelten Teilhabeansprüchen des Individuums in der Gesellschaft des 21. Jahrhunderts. Daher mag man das Verhältnis von parlamentarisch verantworteter Entscheidung und bürgerschaftlicher Mitsprache im Detail anders gestalten. Eine prinzipielle Alternative zu rechenschaftspflichtigen, mit einem generalisierten und sanktionsfähigen Mandat ausgestatteten Repräsentanten und die allgemeingültige letzte Entscheidung verantwortenden Parlamenten ist nicht in Sicht, wenn Demokratie auch künftig gelingen soll.

Parlamentarismus

Wie wir handeln müssen

 

  • Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages müssen die europäische Politik wichtiger nehmen, mehr Zeit und Anstrengungen darauf verwenden, dass sie auch in den europäischen Entscheidungs- und Rechtsetzungsprozessen die vorhandenen Einflussmöglichkeiten – formaler wie informaler Art – besser ausschöpfen als bisher.
  • Die Mitwirkungs- und Entscheidungskompetenzen im Mehrebenenparlamentarismus – von der lokalen und regionalen bis zur nationalen und europäischen Ebene – sollten in einer kohärenten Kompetenzordnung neu gefasst werden, die den Anforderungen gesetzgeberischer Effektivität ebenso Rechnung trägt wie den geänderten Teilnahme- und Transparenzansprüchen der Bürger.
  • Vor der – unumgänglichen – Auslagerung von Politik in globale Gremien und Netzwerke darf der Bundestag nicht kapitulieren. Vielmehr müssen sich seine Abgeordneten – insbesondere die der Regierungsmehrheit – als inhaltlich wie politisch kompetente Teilhaber in solchen Strukturen empfehlen.
  • Die für die politischen Entscheidungen notwendigen Fähigkeiten, aus der Gesellschaft Interessen aufzunehmen, sachkundig zu bearbeiten und gemeinwohlorientiert angemessen auszugleichen, müssen auch weiterhin im Deutschen Bundestag vorhanden sein. Dafür müssen die Parteien dringend mehr Bürger zur Mitgliedschaft bewegen. Sie sind der Lernort für das »politische Geschäft« in der Demokratie und die unverzichtbare Rekrutierungsbasis für das politische Personal in den Parlamenten auf allen Ebenen.

Prof. Dr. Suzanne S. Schüttemeyer (65) ist Professorin für Regierungslehre und Policyforschung an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg, Chefredakteurin der »Zeitschrift für Parlamentsfragen« (ZParl), Gründungsdirektorin des Instituts für Parlamentarismusforschung (IParl) der Stiftung Wissenschaft und Demokratie sowie Trägerin des Wissenschaftspreises des Deutschen Bundestages.