Global Governance 2030

Die Welt von 2030 wird global sein und Global Governance benötigen. Das Wesen dieser Global Governance ist jedoch im Umbruch. Die alte Abhängigkeit von multilateralen Institutionen wie den UN weicht anderen Formen globaler Regulierung. Vielfältige Interventionsformen lösen das alte Vertrauen in Marktkräfte ab. Die genaue Richtung dieser institutionellen und politischen Veränderungen – jenseits des Multilateralismus und der Märkte – wird hitzig diskutiert.

Vorhersagen sind in der heutigen Welt der radikalen Unsicherheit ein heikles Geschäft; jedoch werden die nächsten zwölf Jahre bis 2030 zweifellos zeigen, dass die großen globalen Herausforderungen und der dringende Bedarf an weltpolitischen Reaktionen anhalten. Weltweite Probleme wie Waffenverbreitung, Klimawandel, Seuchenbekämpfung, finanzielle Stabilität, Geschlechterdiskriminierung, Kulturerhalt, Internetkommunikation und Migrationsströme werden nicht enden. Vielmehr werden solche globalen Fragen bald akuter werden. Der grenzüberschreitende Charakter dieser Aspekte bedeutet, dass sie nicht allein von Staaten reguliert werden können. Globale Verbindungen verlangen Global Governance.

Governance regelt die Gesellschaft mit Normen, Gesetzen, Standards und Prinzipien

»Global Governance« bezieht sich auf Regulierungsvereinbarungen für globale Anliegen. Pauschal gesagt, regelt »Governance« die Gesellschaft mit Normen, Gesetzen, Standards und Prinzipien. Solche Regeln verwaltet in der Regel eine Institution, unter anderem (jedoch nicht allein) der Staat. Gesellschaftliche Regulierung erfordert zudem meist die eine oder andere ideologische Orientierung wie Liberalismus, Sozialismus et cetera. Kurz: Global Governance erfordert Regeln, Regulierungsinstitutionen und politische Rahmen für globale Belange.

Die Frage lautet also nicht, ob die Welt im Jahr 2030 Global Governance haben wird. Die Frage ist vielmehr, welche Art von Global Governance in den kommenden Jahren entstehen wird. In welche Richtungen könnte sich Global Governance entwickeln? Welche Arten von Global Governance sollten gefördert werden, sofern Optionen vorhanden sind? Und welchen Richtungen sollte man sich besser widersetzen?

Globale Verbindungen verlangen Global Governance

Dieser Beitrag untersucht diese Fragen unter zwei Aspekten: institutionelle Rahmen und politische Paradigmen. Beim institutionellen Design geht die Debatte davon aus, dass sich bis 2030 eine anhaltende Stagnation des Multilateralismus und ein weiterer Anstieg anderer Formen der Global Governance wie Transgovernmentalismus, private Regulierung und Multistakeholder-Initiativen abzeichnen werden. Zu den politischen Ansätzen: Die Untersuchung nimmt an, dass der Wettbewerb um Global Governance zwischen marktzentriertem Neoliberalismus und Alternativen wie Protektionismus, globaler Sozialdemokratie und Transformationsideologien anhält. Dieser Beitrag drängt auf gewagte Innovationen auf institutioneller wie auch politischer Ebene.

Multilateralismus: eine beschränkte Zukunft?

Aus dem letzten Jahrhundert hat die heutige Welt eine Global Governance in Form multilateraler Institutionen geerbt. Dieser Ansatz konzentriert sich auf das Völkerrecht und formelle zwischenstaatliche Organisationen (englisch: intergovernmental organizations, IGOs). Der Multilateralismus tritt am deutlichsten im System der United Nations (UN) und in anderen Gremien wie der Welthandelsorganisation (WTO) zutage. Dies sind rechtsstaatliche, permanente, globale Stellen mit eigenen Ressourcen und Nationalstaaten als ihre einzigen Mitglieder.

In seiner Blütezeit der 40er- bis 70er-Jahre galt der Multilateralismus durch »internationale Organisation« (IO) weithin als gleichbedeutend mit Global Governance. Man ging davon aus, dass zur Lösung weltweiter Probleme eine formal institutionalisierte zwischenstaatliche Zusammenarbeit nötig sei. In der Tat betrachteten viele frühe Befürworter der UN diese als Keim einer künftigen globalen Regierung.

Nur hart gesottene Weltföderalisten beharren heute noch auf dieser Vorstellung. Obwohl die UN nach wie vor ein wichtiger Beratungsort für die globale öffentliche Ordnung ist, genügen die Ressourcen und die für ein angemessenes Vorgehen bei globalen Belangen nötige Legitimität bei Weitem nicht. Der reguläre Haushalt der UN ist kleiner als der der Stadt Stockholm, und die Feuerwehr von New York beschäftigt mehr Menschen als das UN-Sekretariat. Wie engagiert die Mitarbeiter und Unterstützer der UN auch sein mögen, sie können unter den gegebenen Umständen nicht im erforderlichen Maß zur Global Governance beitragen.

So bleibt nach 25 Jahren der UN-Klimarahmenkonvention (UNFCCC) die globale Erwärmung ungebremst. Der Internationale Währungsfonds (IWF) ist angesichts der globalen Finanzmärkte machtlos. Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) kann grenzüberschreitende Epidemien nicht allein bewältigen. Ebenso werden die UN-»Agenda 2030« und die »Ziele für nachhaltige Entwicklung« (SDGs) allein durch multilaterale Kanäle kaum zu erreichen sein.

Der Multilateralismus tritt am deutlichsten im System der United Nations (UN) und in anderen Gremien wie der Welthandelsorganisation (WTO) zutage.

Defizite im Multilateralismus sind auch im Hinblick auf die WTO offensichtlich. Die Vision, diese reguliere den Welthandel umfassend, ist Geschichte. Die Doha-Entwicklungsrunde der Welthandelsgespräche ist seit einem Jahrzehnt stagniert. WTO-Ministerkonferenzen, die einst Tausende von Teilnehmenden und Demonstranten anzogen, werden kaum mehr wahrgenommen.

Nur wenig deutet darauf hin, dass die kommenden Jahre den multilateralen Institutionen für Global Governance eine bedeutende Verjüngungsreform bescheren werden. Selbst offensichtlich berechtigte Anpassungen an den UN-Sicherheitsrat und die multilateralen Finanzinstitutionen sind trotz 30-jähriger Bemühungen kaum vorangeschritten. Ehrgeizigere Reformvorschläge – zum Beispiel Ressourcen für den Multilateralismus durch globale Besteuerung zu erhöhen – stoßen auf taube Ohren.

Die multilaterale Global Governance wird keineswegs demnächst enden. Bis 2030 wird die Welt ein UN-System und eine WTO beibehalten. In den nächsten Jahren werden die multilateralen Institutionen jedoch kaum einen plötzlichen Ressourcenanstieg und gesellschaftliche Akzeptanz erfahren.

Vom Multilateralismus eine angemessene Global Governance zu erwarten ist verfehlt. Könnten Regierung, Zivilgesellschaft und Wissenschaft in Deutschland (wie in anderen Ländern) sogar in Betracht ziehen, den IGOs die Bemühungen um Global Governance teilweise zu entziehen?

In der Tat sind andere institutionelle Formen der Global Governance entstanden, um IGOs zu ergänzen (und in manchen Fällen sogar zu ersetzen). Dieser Trend hin zu unterschiedlichen Global-Governance-Organen scheint sich bis 2030 fortzusetzen. Politische Entscheidungsträger, Forscher, Journalisten und Bürger täten daher gut daran, die multilateralen Denkweisen des 20. Jahrhunderts zu verwerfen und mit der Global Governance, wie sie sich heute entwickelt, aufzuholen.

Jenseits des Multilateralismus: alternative institutionelle Designs

Neben multilateralen Institutionen hat Global Governance heute auch organisatorische Gestalt in überstaatlichen Netzwerken, privaten Regulierungsstrukturen und Multistakeholder-Initiativen. Die nächsten Absätze beschreiben zunächst diese drei alternativen institutionellen Entwürfe. Es wird dann angeregt, dass globale Probleme zunehmend durch »polyzentrische« Prozesse gesteuert werden, die die vier Organisationsformen kombinieren. Eine erfolgreiche Global Governance besteht daher künftig in erster Linie im Aufbau eines konstruktiven Polyzentrismus.

Transgovernmental Networks

Die Regierungsebene überschreitende Netzwerke (englisch: transgovernmental networks, TGNs) erfordern Global Governance durch eine reguläre informelle Zusammenarbeit zwischen Beamten aus mehreren Staaten. Im Gegensatz zu IGOs haben TGNs in der Regel keine Rechtsgrundlage in einem internationalen Vertrag, keine ständigen Büros und keine eigenen Ressourcen. Zudem fallen die Entscheidungen der TGN normalerweise nicht unter das traditionelle internationale Recht, sondern das sogenannte »globale Verwaltungsrecht«.

TGNs haben sich primär seit den 70er-Jahren entwickelt. Die für die Öffentlichkeit deutlichsten Beispiele sind die G7 und die G20. Zu den unzähligen anderen TGN-Beispielen gehören das Internationale Den Haager Richternetzwerk (IHNJ), die Nuclear Suppliers Group (NSG) und die 250 Ausschüsse und Arbeitsgruppen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). TGNs entstanden oft als Entschluss, die aus Sicht der Gründer umständliche und unbequeme Politik von IGOs zu umgehen. Befürworter argumentieren, dass TGNs »Dinge erledigen« können, während sich IGOs in bürokratischen Verfahren und diplomatischen Streitigkeiten verlaufen. Obwohl genaue Vergleichsmessungen nicht verfügbar sind, scheinen TGNs heute in der Global Governance so aktiv zu sein wie IGOs, indem sie in vergleichbarem Maß Entscheidungen treffen, Compliance erzielen und effektiv sind – wenn nicht mehr.

Auch wenn TGNs seit einem halben Jahrhundert immer wichtiger werden, erhalten sie von Forschung und Politik viel weniger Aufmerksamkeit als IGOs. Abgesehen von der G7 / G20 entzieht sich diese informelle Global Governance weitgehend den Medien, der parlamentarischen Kontrolle, dem zivilen Engagement und dem akademischen Studium. Folglich werden sie größtenteils unzureichend verstanden. Zukunftsorientierte Journalisten, Politiker, Aktivisten, Pädagogen und Forscher müssen dieses Versäumnis bis 2030 nachholen.

Private Global Governance

Ähnliche Unaufmerksamkeit erfährt auch Private Global Governance (PGG). In dieser weiteren Alternative zum multilateralen System alten Stils regulieren kommerzielle und / oder zivile Akteure globale Verbindungen ohne direkte staatliche Beteiligung. Der Aufstieg der PGG, insbesondere seit den 90er-Jahren, unterstreicht, dass gesellschaftliche Regulierung durch sowohl nicht staatliche als auch staatliche Kanäle erfolgen kann.

Eine erfolgreiche Global Governance besteht künftig in erster Linie im Aufbau eines konstruktiven Polyzentrismus.

Viel PGG ist formal in permanenten Organisationen mit eigenem Budget und Personal institutionalisiert. Beispiele für Global Finance sind das International Accounting Standards Board (IASB) und die Wolfsberg-Gruppe. Auch in vielen Systemen für soziale Verantwortung von Unternehmen (CSR), wie Social Accountability International (SAI), herrscht eine globale Regulierung der privaten Haushalte vor. Weitere prominente private globale Standardgeber sind Fairtrade International (FLO) und die Internet Engineering Task Force (IETF).

Zudem vergeben einige IGOs wesentliche Teile ihrer Strategieumsetzung an private Akteure. Beispielsweise sind Nichtregierungsorganisationen (NGOs) bei der Bereitstellung humanitärer Hilfe und an vielen Entwicklungsprojekten maßgeblich beteiligt. Kommerzielle Sicherheitsfirmen nehmen mittlerweile häufig an zahlreichen Konfliktbewältigungsübungen teil. Es wird oft behauptet, dass solche privaten Akteure effizienter und kompetenter seien als öffentliche Dienste.

PGG ist im Allgemeinen freiwillig und bei der Durchsetzung nicht juristisch abgesichert, allerdings können diese Maßnahmen hohe Compliance und Auswirkungen aufweisen. Zum Beispiel sind die Protokolle der IETF für ein integriertes globales Internet entscheidend. Die Normen des IASB prägen maßgeblich die Investitionen und Besteuerung transnationaler Unternehmen. Die CSR könnte eine stärkere Regulierung des globalen Kapitals durch den öffentlichen Sektor verhindern. Fair-Trade-Standards existierten heute ohne zivile Initiativen kaum. Globale private Sicherheitsdienste verdrängen teilweise die staatlichen Armeen.

Also fällt die PGG ins Gewicht. Wie bei TGNs wird die PGG jedoch von politischen Parteien, zivilen Vereinigungen, Massenmedien, Schulen und Forschern generell unterschätzt. Es herrscht immer noch die Annahme vor, dass Global Governance und IGOs gleichzusetzen seien. Diese Situation ist zudem politisch beunruhigend, da PGG gegenüber besonderen Interessen häufig offen ist.

Multistakeholderism

Eine dritte bedeutende Art institutioneller Alternative zu IGOs in der heutigen Global Governance sind Multi­stakeholder-Initiativen (MSI). Während IGOs und TGNs Staaten vereinen und PGG über kommerzielle Akteure oder NGOs arbeitet, ziehen MSIs Teilnehmer aus verschiedenen sozialen Sektoren an. So könnte eine MSI ein gemeinsames Vorgehen von Regierung, Wirtschaft, Zivilgesellschaft, Berufsgruppen und Wissenschaft bewirken. Wie IGOs und PGG haben MSIs in der Regel eigene Büros, Mitarbeiter und eigenes Budget.

Globale MSIs sind relativ neu. Frühe Beispiele sind die 1920 gegründete Internationale Arbeitsorganisation (ILO) und die 1947 gegründete Internationale Organisation für Normung (ISO). Die meisten MSIs stammen jedoch aus den letzten 30 Jahren. Beispiele hierfür sind die Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN), der Kimberley-Prozess (KP), der Forest Stewardship Council (FSC), der Globale Fonds zur Bekämpfung von AIDS, Tuberkulose und Malaria (GFATM) und der Global Compact der UN (GC).

Abgesehen von der G7/G20 entziehen sich transgovernmental networks weitgehend den Medien, der parlamentarischen Kontrolle, dem zivilen Engagement und dem akademischen Studium.

Befürworter des »Multistakeholderism« argumentieren, dass er das Beste aus marktorientierter Innovation (aus der Wirtschaft), Bürgerbeteiligung (aus der Zivilgesellschaft), technischem Fachwissen (aus der Berufswelt), Wissen (aus der Wissenschaft) und Überwachung des Gemeinwohls (aus der Regierung) vereine. So stellen solche Befürworter etwa fest, dass MSIs die schnelle weltweite Verbreitung des Internets maßgeblich beeinflusst haben, und fragen rhetorisch, ob IGOs wie die Internationale Fernmeldeunion (ITU) ein solches Ergebnis hätten erzielen können. Die kommenden Jahre könnten eine erhebliche Ausweitung der MSIs erleben.

Bei MSIs ist jedoch auch Vorsicht geboten. Obwohl sie oft als »Bottom-up«-Initiativen mit bester Expertise bezeichnet werden, können MSIs in der Praxis selbst ernannten und sich selbst erhaltenden Insidern vorbehalten bleiben. Darüber hinaus können MSIs nicht minder als andere Formen der Global Governance von den globalen Nord- und Eliteklassen dominiert werden. Die ­Legitimität des Multistakeholderism verlangt daher bis 2030 vermehrte Aufmerksamkeit.

Polyzentrismus

Die bisherige Diskussion zeigt, dass sich Global Governance vom Fokus auf Multilateralismus im 20. Jahrhundert weg zu einer Situation multipler institutioneller Regelungen hinbewegt. Völkerrecht und internationale Organisationen nach alter Manier enden nicht, aber sie expandieren auch nicht. Stattdessen werden Lücken in der Global Governance zunehmend durch alternative Gebilde wie TGNs, PGG und MSIs angegangen.

Folglich werden globale Herausforderungen durch mehrere globale institutionelle Formate zugleich angenommen. Bis 2030 werden wohl weitere Schritte in Richtung einer polyzentrischen Global Governance folgen, in der »viele Zentren« jedes globale Problem behandeln werden. Hierzu gehört eine Mischung aus IGOs, TGNs, PGG und MSIs. Es wird nicht über einzelne Institutionen reguliert, sondern durch deren Kombination, Kooperation und deren Wettbewerbe innerhalb polyzentrischer Governance-Komplexe.

Betrachten wir etwa die Global Governance des Internets. Auf der einen Seite sind hier IGOs wie die ITU und WTO beteiligt. Relevante TGNs umfassen OECD-Arbeitsgruppen sowie das Government Advisory Committee (GAC) in der ICANN. Aktive PGG sind inter alia die IETF und das World Wide Web Consortium (W3C). Zu den wichtigsten globalen MSIs zählen ICANN und das Internet Governance Forum (IGF). Ähnliche polyzentrische Kombinationen von IGOs, TGNs, PGGs und MSIs finden sich in beinahe jedem anderen Problembereich: Konflikt, Ökologie, Gesundheit, Erbe, Menschenrechte, ­Migration, Geld und so weiter.

Der Polyzentrismus verursacht weit komplexere Folgen, da die Erscheinungsformen globaler Institutionen nicht nur untereinander, sondern auch mit Regulierungsorganen auf anderen geografischen Ebenen zusammenhängen. So umfasst die Internet-Governance wichtige regionale Institutionen wie die zwischenstaatliche EU und das nicht staatliche African Network Information Centre (AFRINIC). Die meisten Online-Inhalte werden inzwischen von einzelnen Nationalstaaten reguliert, oft in Zusammenarbeit mit kommerziellen inländischen Internetdienstleistern. Lokale Verwaltung kommt etwa dann zum Tragen, wenn zum Beispiel Bundesstaaten in den USA eigene Richtlinien für Online-Glücksspiele haben oder wenn (wie in der Türkei) eine Universität eine länderspezifische Top-Level-Domain (ccTLD) verwaltet. Insgesamt ist die polyzentrische Steuerung globaler Herausforderungen nicht nur sektorübergreifend (Verbindung öffentlicher und privater Bereiche), sondern auch transskalar (Vernetzung globaler, regionaler, nationaler und lokaler Bereiche).

Die Legitimität des Multistakeholderism verlangt bis 2030 vermehrte Aufmerksamkeit.

Die globale Welt zu regieren ist daher heute ein schmutziges Geschäft. Die nächste Generation bis 2030 und darüber hinaus muss mit einer polyzentrischen Governance zurechtkommen: dezentriert und diffus, fließend und instabil, ambig und schwer fassbar, kopflos und oft recht steuerlos. Es hat keinen Sinn, sich einfacherer Zeiten zu besinnen, in denen Global Governance gleichbedeutend mit internationaler Organisation war. Der Polyzentrismus ist gekommen, um zu bleiben.

Diese verworrene Situation birgt sowohl Zuversicht als auch Probleme. Zu den positiven Potenzialen gehören reichhaltige Reservoirs unterschiedlicher Erfahrungen und Einsichten, die über polyzentrische Governance-Netzwerke verteilt sind. Ferner kann der Wettbewerb zwischen den Behörden die Regierungsinstitutionen dazu anregen, schneller, relevanter, kreativer, anpassungsfähiger, hochwertiger und verantwortungsvoller auf politische Herausforderungen zu reagieren. Zugleich kann die Zusammenarbeit zwischen polyzentrischen Standorten die jeweiligen Stärken verschiedener Institutionen kombinieren. Der Polyzentrismus könnte auch zu Experimenten in alternativen und tiefgründigeren Formen der Demokratie einladen.

Eine polyzentrische Governance birgt jedoch auch erhebliche potenzielle Gefahren. Zum einen fehlen den meisten Menschen heute Werkzeuge und Ressourcen, um sich effektiv mit polyzentrischen Gebilden auseinanderzusetzen. Selbst klügste und wohlhabendste Akteure kämpfen sich durch die Labyrinthe der polyzentrischen Regulierung. In dieser Situation ist eine gründliche Politikkoordinierung, die alle Größenordnungen und Sektoren vereint, nicht erreichbar. Stattdessen erzeugt der Polyzentrismus eher Verwirrung, Doppelung und Grabenkämpfe. Zu den weiteren großen Herausforderungen in diesem Governance-Modus gehören das Aushandeln kultureller Vielfalt (aufgrund der Tatsache, dass die Teilnehmer aus allen Regionen und Sozialsektoren kommen) und die Gewährleistung der Compliance (angesichts dessen, dass viele der Institutionen fragile Durchsetzungsmechanismen und Legitimität aufweisen). Situationen einer diffusen Governance können auch von dominanten Akteuren (zum Beispiel großen Staaten und großen Unternehmen) ausgenutzt werden, um ihre Macht zu stärken und der öffentlichen Rechenschaftspflicht zu entgehen. Der Anstieg des Polyzentrismus birgt also große Risiken für die Effektivität der Politik sowie für Demokratie und Gerechtigkeit.

Die globale Welt zu regieren ist heute ein schmutziges Geschäft

Daher besteht eine wichtige Aufgabe bis 2030 darin, zu lernen, wie die positiven Möglichkeiten einer polyzentrischen Governance besser zu realisieren sind und wie mögliche Gefahren besser zu vermeiden sind. Fortschritt an diesen Fronten wird von angepassten Denkweisen und differenzierteren Praktiken aller Beteiligten abhängen: Beamte, Aktivisten, Berater, Journalisten und Forscher. Jenseits von besserer Theorie und Praxis wird es jedoch auch von einer besseren Politik abhängen, Nutzen zu erwirken und Schäden durch Polyzentrismus zu vermeiden.

Marktgesteuerte globale Politik: eine beschränkte Zukunft?

Der institutionelle Wandel vom Multilateralismus zum Polyzentrismus fiel im späten 20. Jahrhundert mit einer ideologischen Verschiebung des übergeordneten politischen Paradigmas der Global Governance zusammen. Anstelle des sozial eingebetteten Liberalismus, der in der internationalen Organisation von den 40er- bis in die 70er-Jahre weitverbreitet war, herrschte in den Jahrzehnten nach den 80er-Jahren der marktzentrierte Neoliberalismus in der globalen Politik. Die Parallelentwicklung von Polyzentrismus und Neoliberalismus bedeutet jedoch nicht, dass beide intrinsisch miteinander verbunden sind. Im Gegenteil: In dem Maße, in dem der Neoliberalismus das negative Potenzial des Polyzentrismus hervorgebracht hat, könnte man andere politische Rahmenbedingungen erkunden wollen.

Neoliberalismus

Der Neoliberalismus schreibt vor, dass die Gesellschaft in erster Linie von den Marktkräften reguliert werden sollte. Das Paradigma betrachtet die Gesellschaft als einen Marktplatz, auf dem Individuen als Produzenten und Konsumenten interagieren, um ihre eigenen Interessen zu verfolgen. Um diese Mittel zu maximieren, fordert der Neoliberalismus laissez faire. Das Modell fördert Regeln, die Marktkräfte erleichtern (zum Beispiel Vertrags- und Eigentumsgesetze), und lehnt Regeln ab, die die Dynamik von Angebot und Nachfrage beeinflussen (zum Beispiel Preiskontrollen und Umverteilungsmaßnahmen). Zu den Eckpfeilern der neoliberalen Global Governance zählen die Liberalisierung grenzüberschreitender Wirtschaftsströme und die Kontraktion staatlicher Aktivitäten.

Der Neoliberalismus wurde durch alle vier primären institutionellen Formate der polyzentrischen Global Governance vorangetrieben. In Hinblick auf die IGOs haben zentrale Entwicklungen für den Neoliberalismus die Schaffung der WTO und die Verfolgung sogenannter Strukturanpassungsprogramme durch multilaterale Finanzinstitutionen bewirkt. TGNs haben marktgesteuerte Politik unter anderem durch die G7- und OECD-Ausschüsse vorangetrieben. Neoliberales Vertrauen in Marktlösungen hat auch eine starke Selbstregulierung im Finanzsektor und die Abhängigkeit von der Verbraucherwahl zur Förderung des fairen Handels bewirkt. Ebenso wurden große globale MSIs wie ICANN und der GFATM wesentlich von Unternehmen und privaten Stiftungen finanziert.

Bestimmt sind einige neoliberale Ansätze der Global Governance innovativ und produktiv gewesen. Eine marktgesteuerte Governance hat im Bankwesen, in globalen Wertschöpfungsketten und der Telekommunikation zu mehr Effizienz und Ertrag geführt. Die neoliberale Regulierung hat die Marktkräfte durch die Recyclingindustrie und den Emissionshandel für ökologische Anliegen nutzbar gemacht. Der neoliberale Fokus auf individuelle Rechte und Verantwortlichkeiten hat zudem die Aufmerksamkeit der modernen Global Governance auf die bürgerlichen und politischen Freiheiten gelenkt.

Doch die Abhängigkeit von Marktkräften und Eigenverantwortung hat oft weder materiellen Wohlstand noch Menschenrechte garantiert. Kritiker verbinden den Neoliberalismus mit anhaltender Armut, sich verschärfender Ungleichheit, unzugänglicher Gesundheitsversorgung, finanzieller Instabilität, Arbeitsmissbrauch, ökologischen Schäden, extremem Konsum, korporativer Erfassung regulatorischer Prozesse, Korruption und allgemeinen Rückgängen sozialer Solidarität und Moral. Auch wenn einige Vorwürfe übertrieben sind, konzentrierten sich in den letzten Jahrzehnten persönlicher Reichtum und Unternehmensmacht erheblich, während eine »unterste Milliarde« weiter in bitterer Entbehrung lebt. Laissez faire verursachte auch wiederkehrende Finanzkrisen und erhöhte den Druck auf die ökologische Nachhaltigkeit. Bei solchem Übel rufen viele Menschen nach Alternativen.

Globale soziale Märkte

Bis jetzt war die zentrale Antwort auf die Schäden des Neoliberalismus eine Hinwendung zu »sozialen Marktansätzen«. Dieser qualifizierte Neoliberalismus unternimmt bescheidene, bewusste Eingriffe in die Marktkräfte: zum Beispiel soziale Sicherheitsnetze in Strukturanpassungsprogrammen, CSR-Programme, Antikorruptionsprogramme und Umweltvorschriften. Mit solchen Interventionen behauptet heute keine Global-Governance-Institution mehr, freie Märkte seien ein Allheilmittel.

In der Tat könnte eine polanyische »Doppelbewegung« derzeit in der globalen Regierungsführung im Gange sein. Karl Polanyi argumentierte, dass im modernen Kapitalismus die Schäden der Ultraliberalisierung (der »ersten Bewegung«) eine interventionistische Reaktion der Staaten (eine »zweite Bewegung«) auslösten. Heute postulieren Neopolanyier, dass der Aufstieg der neoliberalen Global Governance im späten 20. Jahrhundert eine weitere erste Bewegung sei und dass das frühe 21. Jahrhundert eine zweite Bewegung der Wiedereingliederung des (globalen) Marktes in die (Welt-) Gesellschaft erlebe.

In den letzten Jahrzehnten konzentrierten sich persönlicher Reichtum und Unternehmensmacht erheblich, während eine »untere Milliarde« weiter in bitterer Entbehrung lebt.

Eine neopolanyische Lesart würde in den kommenden Jahren weitere Maßnahmen zur Global Governance erwarten, um Schäden am freien Markt entgegenzuwirken. Die SDGs könnten in diesem Sinne als prominente Initiative betrachtet werden. Vielleicht werden weitere globale Finanzkrisen in den 2020er-Jahren größere offizielle Eingriffe in die Geld- und Kapitalmärkte auslösen. Vielleicht werden weitere globale Unternehmensskandale CSR verstärken. Aber werden mehr solch bescheidener Reformen genügen, um das Vertrauen der Elite und der Bevölkerung in die polyzentrische Global Governance zu stützen, geschweige denn zu steigern?

Antiglobalismus

Die Labilität der neoliberalen und sozialen Marktordnung zeigt sich bereits in der gegenwärtigen Welle des Antiglobalismus. Die »Zuerst mein Land«-Agenda hat wenig Zeit für eine institutionalisierte globale Kooperation. Der Brexit und der Aufstieg rechtsextremer Parteien in ganz Europa spiegeln große Ängste vor globalen Märkten wider. Im globalen Süden sind viele Regierungen und Bürger dem Neoliberalismus nur unter Zwang gefolgt.

Kann die neoliberale Global Governance genug überzeugende soziale Marktreformen hervorbringen, um die gegenwärtige Antiglobalisierungsflut zu stoppen? Wenn nicht ehrgeizige Änderungen angestrebt werden, könnte die Welt von 2030 mit großen Defiziten einer institutionalisierten globalen Zusammenarbeit konfrontiert sein, sollte der Bedarf an einer solchen Zusammenarbeit weiterhin steigen.

Jenseits der Märkte: alternative Visionen

Bis heute hat die ideologische Debatte über Global Gov­ernance den Neoliberalismus (einschließlich seiner sozialen Marktvarianten) gegen den Antiglobalismus ausgespielt. Insofern spiegelten die Dispute der letzten Jahrzehnte weitgehend die seit über drei Jahrhunderten währenden Auseinandersetzungen zwischen laissez faire und Protektionismus wider. Eine zentrale Frage bis 2030 wird sein, ob kreative Politik diese Sackgasse mit neuen Visionen überwinden kann.

Globale Sozialdemokratie

Eine Alternative wäre, die neopolanyische Doppelbewegung über die globalen sozialen Märkte hinaus in die globale Sozialdemokratie zu befördern. In diesem Sinne würde sich die polyzentrische Global Governance von heute auf die Demokratie und Umverteilung auf globaler Ebene hinbewegen, die zuvor den Wohlfahrtsstaat auf Staatsebene schuf. Eine stärkere Stimme der Bürger und mehr Gerechtigkeit in der Global Governance könnten zu mehr Akzeptanz in der Bevölkerung führen. Im Gegenzug ermöglichte eine größere Akzeptanz den globalen Regimen, mehr Ressourcen, Entscheidungsfähigkeit, Compliance und ­erfolgreichere Problemlösungen zu erwirken.

Eine zentrale Frage bis 2030 wird sein, ob kreative Politik diese Sackgasse mit neuen Visionen überwinden kann.

Die globale Sozialdemokratie unterscheidet sich von einem globalen sozialen Markt dadurch, dass der Öffentlichkeitsbeteiligung und -kontrolle hohe Priorität zukommt. Der Neoliberalismus nahm an, die Marktkräfte sorgten automatisch für ausreichende Demokratie, während der Antiglobalismus annahm, dass eine globale Demokratie unmöglich sei. Die globale Sozialdemokratie betont dagegen, dass die Bürger zum Kern der Global Governance werden könnten. Vielleicht müssten andere Instrumente (und keine Direktwahlen für Volksvertreter) her, um den öffentlichen Willen in die Global Governance zu integrieren. Multistakeholder-Initiativen und Foren der Zivilgesellschaft können neben multilateralen Treffen neue globale demokratische Praktiken für 2030 und darüber hinaus begründen.

Die globale Sozialdemokratie könnte zudem viel für eine progressive globale Ressourcenumverteilung leisten. Während der Antiglobalismus auf die zunehmenden wirtschaftlichen Ungleichheiten unter dem Neoliberalismus reagiert, indem er sich in geschützte Territorien zurückzieht, setzt die globale Sozialdemokratie regulierende Interventionen ein, um Ressourcen gerechter in der Weltgesellschaft zu verteilen. Beispiele für solche Maßnahmen könnten globale Steuern, universelles Grundeinkommen, gelockerte Regeln für geistiges Eigentum und präferenzieller Zugang zu Krediten für Benachteiligte sein. Solche Politik umzusetzen erforderte eine erhebliche Ausweitung der Global-Governance-Institutionen. Diese erhöhte Macht der globalen Behörden würde wiederum durch die parallele Entwicklung einer größeren globalen Demokratie kontrolliert werden.

Zusammengefasst würde die globale Sozialdemokratie ehrgeizigere Reformen des globalen Kapitalismus durchführen, die zwei Jahrzehnte globaler sozialer Marktansätze abgelehnt haben. Zudem ist die globale Sozialdemokratie ein positives Programm, um die erforderliche Erweiterung der Global Governance für 2030 und darüber hinaus zu schaffen, während Antiglobalismus nur Protest ohne Änderungsvorschlag bietet. Wenn der Neoliberalismus einmal diskreditiert ist und der Antiglobalismus keine brauchbaren Antworten bietet, könnte die globale Sozialdemokratie zur attraktiven Option werden, so groß die praktischen Hindernisse für die Umsetzung im Jahr 2018 auch sein mögen.

Globale Transformationen

Allerdings könnten andere die globale Sozialdemokratie als zu zahm empfinden und stattdessen radikalere transformative Visionen für eine globale Regierungsführung für 2030 befürworten. Diese schärferen Kritiker argumentieren, dass die Schäden der gegenwärtigen globalen Regulierung nicht nur vom Neoliberalismus, sondern auch vom zugrunde liegenden Kapitalismus und der Moderne herrührten. Aus transformativer Sicht geht die globale Sozialdemokratie nicht weit genug, um systemische Missstände wie kul­turelle Gewalt, ökologische Schäden, wirtschaftliche ­Ungerechtigkeit, Militarismus und soziale Schichtung zu bewältigen.

Transformationsvisionen künftiger Global Gover­nance sind vielfältig. Bisherige Transformationsvisionen dümpelten meist im Schatten der globalen Politik, an Orten wie dem Weltsozialforum, der Climate Justice Action und dem International Network of Engaged Buddhists. Radikale Bewegungen tendierten zu kurzen Aufschwüngen mit begrenzter Wirkung. Ihr Fortbestand legt jedoch nahe, dass beachtliche Bevölkerungsgruppen den Bedarf an tief greifenden strukturellen Veränderungen in der Global Governance erkennen. Vielleicht könnten diese Folgen in den kommenden Jahren noch wachsen, da der Antiglobalismus globale Herausforderungen nicht konkret beantwortet. Selbst wenn Transformationsparadigmen nicht obsiegen, könnten sie den Druck auf Reformen der bestehenden Global Governance erhöhen.

Global Governance

2030 wird eine globale Welt zur Global Governance drängen. Diese globale Regulierung wird teils durch einen multilateralen Ansatz alten Stils, aber auch zunehmend durch andere institutionelle Rahmenbedingungen – informeller und privater Natur und für Multistakeholder – gewährleistet. Jede globale Frage bestimmt ein polyzentrischer Komplex, der geografische Skalen und soziale Sektoren vereint. Eine zentrale Herausforderung für die kommenden Jahre besteht darin, den politischen Entscheidungsträgern und Bürgern zu ermöglichen, polyzentrische Arrangements für eine demokratische, effektive und gerechte Regulierung der Weltgesellschaft zu nutzen. Um diese positiven Ziele zu erreichen und den protektionistischen Globalisierungsgegnern zu widerstehen, müssen politische Paradigmen über Märkte hinausgehen und sich einer globalen Sozialdemokratie oder tief greifenderen Transformationsprogrammen zuwenden. Die Frage ist, ob genügend politische Kräfte aufgebracht werden können, um neu erdachte globale Ordnungen anzustreben.

Global Governance

Wie wir handeln müssen

Die Bundesregierung muss anerkennen, dass Global ­Governance in den kommenden Jahren umfangreicher als der multilaterale Ansatz des alten Stils sein wird, der sich auf zwischenstaatliche Organisationen konzentriert. Direkte, stärkere politische Aufmerksamkeit für überstaatliche Netzwerke, private Global-­Governance- und Multistakeholder-Initiativen ist daher dringend notwendig. Deutschland sollte:

  • nicht einzelne Regulierungsorgane für sich betrachten, sondern polyzentrische Arrangements gemeinsam angehen. Die Governance globaler Probleme erfolgt nicht durch isolierte Institutionen, sondern durch polyzentrische Komplexe, die mehrere regulatorische Standorte über Horizonte und Sektoren hinweg miteinander verbinden.
  • die Praktiken der polyzentrischen Global Gover­nance verbessern. Einerseits sollen die Früchte einer schnelleren, relevanteren, anpassungsfähigeren und demokratisch verantwortlichen Regulierung der ­globalen Herausforderungen genutzt werden. Andererseits sollen mögliche Schwierigkeiten (zum Beispiel Koordination, Compliance, kulturelle Vielfalt, Machtungleichheiten und Legitimität) angegangen werden.
  • erkennen, dass Einschränkungen und Schäden einer marktzentrierten neoliberalen Global Governance­ in der Bevölkerung Unbehagen verursacht haben, die zwei Jahrzehnte bescheidener Reformen nicht angemessen beantwortet haben.
  • es wagen, die globale Sozialdemokratie und mehr transformative politische Visionen als Wege zu erkunden, um das Patt zwischen Neoliberalismus und Antiglobalismus zu überwinden und damit die dringend notwendige Ausweitung der Global Gover­nance für 2030 zu erreichen.

Jan Aart Scholte (59) ist Professor für Frieden und Entwicklung an der School of Global Studies der Universität Göteborg sowie Co-Direktor des Zentrums für globale Kooperationsforschung an der Universität Duisburg-Essen. Er wirkt zudem an Projekten zu »Legitimität in Global Governance« und »Legitimität außerhalb des Staates: Das globale Internet regieren« mit. Zu seinen Publikationen zählen »Globalization: A Critical Introduction«, »Building Global Democracy?« und »New Rules for Global Justice«.