Umfassende Gesundheitssicherheit als Baustein nachhaltiger deutscher Außenpolitik

»Wie in der Ukraine, wie bei der humanitären Katastrophe in Syrien und dem Irak gilt hier: Wenn wir nicht handeln, werden die Folgen – auch für uns in Deutschland – unkalkulierbar.« Mit diesen Worten fasste der damalige Außenminister der Bundesrepublik Frank-Walter Steinmeier im September 2014 die Gefahr durch die Ebola­fieber-Epidemie in westafrikanischen Ländern zusammen. Zu diesem Zeitpunkt wütete das Virus bereits seit neun Monaten, und es bestand die Sorge, dass das Virus auch auf Nigeria übergreifen könnte, das bevölkerungsreichste Land Afrikas.

Als die ersten Verdachtsfälle von Ebola in weiteren Ländern der Welt auftauchten, wurden plötzlich Fragen relevant, die zuvor meist vernachlässigt worden waren: Wie sicher sind wir auf einen Ausbruch im eigenen Land vorbereitet? Wie können wir verhindern, dass das Virus nicht auf weitere Länder übergreift? Wer ist für die Eindämmung verantwortlich und auch dazu in der Lage? Wie hat es zu einem solchen Ausbruch kommen können?

Der Ebola-Schock und die Ausweitung des staatlichen Sicherheitsparadigmas

Der »Ebola-Schock« – eine Epidemie, die 2014 bis 2016 11.371 Menschen tötete – löste ein neues Bewusstsein für die Gefahr einer grenzüberschreitenden Epidemie auch in der Bundesrepublik aus: Bei einem Land mit 16 internationalen Flughäfen, zehn Seehäfen mit einem jährlichen Gütervolumen von knapp 300 Millionen Tonnen und täglichem Grenzverkehr mit neun direkten Nachbarstaaten stellte sich die Frage, wie effektiv der Schutz der Bevölkerung gewährleistet werden kann. Es wurde deutlich: Die Wahrnehmung von Sicherheit in einem so eng mit der Welt verflochtenen Land musste sich verändern. Für Deutschland wurde die – wenn auch späte – Reaktion auf die Ebolafieber-Epidemie ein wichtiger Katalysator für ein starkes Engagement in der globalen Gesundheitspolitik.

Die Ebola-Krise trug zu einer Ausweitung des staatlichen Sicherheitsparadigmas bei: Die Sicherheit der Bürger kann nicht nur durch nationalstaatliches Handeln gewährleistet werden.

Für Deutschland wird das Politikfeld globale Gesundheit zu einem wichtigen Pfeiler des Multilateralismus und der Sicherung der Menschenrechte und beschäftigt nicht mehr nur das Gesundheitsministerium. In ihrer Rede bei der Weltgesundheitsversammlung 2015 verdeutlichte Angela Merkel, dass die Weltgesundheitsorganisation (WHO) die »einzige internationale Organisation (ist), die universelle politische Legitimation in globalen Gesundheitsfragen genießt«. Um die Arbeit der who politisch zu unterstützen, brachte die Bundesregierung die globale Gesundheitssicherheit während der G7- und G20-Präsidentschaften im Jahr 2015 (Elmau) und 2017 (Hamburg) konsequent voran und lancierte und begleitete zahlreiche Initiativen auf internationaler Ebene. Außerdem betonte die Kanzlerin die Verbindung zwischen persönlicher Gesundheitssicherheit durch den Zugang zu Gesundheitsdiensten und kollektiver Gesundheitssicherheit durch gemeinsames Handeln der Staatengemeinschaft in einer globalisierten Welt und verband beides mit dem Menschenrecht auf Gesundheit.

Die Ebola-Krise trug deutlich zu einer Ausweitung des staatlichen Sicherheitsparadigmas bei: Die Sicherheit der Bürger kann nicht mehr nur durch nationalstaatliches Handeln gewährleistet werden; Innen- und Außenpolitik müssen auf neue Weise verbunden werden, um in krisenbezogenen Aktionsräumen handlungsfähig zu sein. Das gilt für globale Epidemien ebenso wie für die Umwelt und die Flüchtlingsproblematik. Die Herausforderung, mehr internationale Verantwortung übernehmen zu müssen, spiegelt sich im auch Koalitionsvertrag wider. Eine Vielzahl von Ministerien konkretisiert ihre Rolle in der globalen Gesundheitspolitik, unter anderem das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) und das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF). Im Außenministerium wurde die Position des Koordinators für die außenpolitische Dimension globaler Gesundheitspolitik verankert, und das Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) ist seit der Ebola-Krise in verschiedenen afrikanischen Ländern südlich der Sahara mit mobilen Laboren im Einsatz. Das Gesundheitsministerium erarbeitet federführend die Neuauflage der globalen Gesundheitsstrategie der Bundesregierung als Auftrag des Koalitionsvertrags und hat neue zusätzliche Haushaltsmittel für die Zusammenarbeit mit der WHO erhalten.

Großer Effekt auf Weltwirtschaft durch Pandemien

Vergleich des geschätzten prozentualen wirtschaftlichen Schadens von Pandemien, Klimawandel und Naturkatastrophen auf die weltweite Wirtschaftsleistung.

Gesundheitssicherheit, Konvergenz und Ungleichheit: die Entwicklungsdynamiken in der globalen Gesundheit

Die Welt ist gleichzeitig von schnell anwachsender Gesundheitskonvergenz und großen gesundheitlichen Ungleichheiten gekennzeichnet. Die vergangenen Jahrzehnte zeigen einen nie da gewesenen Fortschritt in der menschlichen Entwicklung und Gesundheit: Die Zahl der Menschen in absoluter Armut (weniger als 1,90 US-Dollar pro Tag) konnte um mehr als die Hälfte reduziert werden. Die Lebenserwartung stieg beträchtlich: Im Durchschnitt leben Menschen heute fünf Jahre länger als im Jahr 2000 (in den afrikanischen Ländern sogar fast zehn Jahre) – im globalen Durchschnitt wurde eine Person im Jahr 2015 71,4 Jahre alt. 85 Prozent aller Kinder weltweit sind geimpft, Polio ist fast ausgerottet. Man stelle sich vor, dieser Fortschritt würde sozusagen über Nacht durch eine Grippepandemie zunichtegemacht.

Die großen Lücken in der Gesundheitssicherheit setzen Menschenleben, Wohlstand und politische Stabilität aufs Spiel. Das Ausmaß einer Epidemie ist eng verbunden mit dem Entwicklungsstand des nationalen Gesundheitssystems, doch nur circa 50 Prozent der Weltbevölkerung haben Zugang zu Gesundheitsdiensten. Die drei westafrikanischen Länder, die von Ebola betroffen waren, gehören zu den ärmsten und fragilsten Ländern. Die Weltbank schätzte den wirtschaftlichen Schaden durch den Ausbruch von Ebola in Guinea, Liberia und Sierra Leone auf 2,2 Milliarden US-Dollar. Doch das Ausmaß einer Pandemie mit einem noch infektiöseren Erreger könnte weit dramatischere Folgen haben. Selbst konservative Schätzungen gehen von einem wirtschaftlichen Schaden aus, der in der Größenordnung von anderen globalen Katastrophen wie dem Klimawandel oder Naturkatastrophen liegt. Bedeutsam ist besonders die Interdependenz von Armuts-, Gesundheits- und Umweltkrisen (siehe Abbildung 1).

Die Armut und die Ungleichheit bleiben die größten Gesundheitsrisiken, für jedes Individuum und für die kollektive Gesundheitssicherheit.

Neue Zoonosen stellen einen Hauptrisikofaktor dar: Die Weltbank schätzt, dass zwischen 2000 und 2010 durch diese Infektionskrankheiten alleine etwa 20 Milliarden US-Dollar an direkten und 200 Milliarden US-Dollar an indirekten ökonomischen Schäden (zum Beispiel Nahrungsmittelproduktion, Handel, Tourismus) entstanden sind. Wie grenzübergreifend diese Schäden auftreten, ist am Fall von Zika zu sehen. Der eigentlich in Brasilien ausgebrochene Virus wird voraussichtlich in sechs südlichen Staaten der USA zu ökonomischen Kosten von 0,5 bis zwei Milliarden US-Dollar führen. Schon heute bedrohen Epidemien die Ernährungssicherheit, vernichten Investitionsanreize und belasten den Handel mit Gütern und Dienstleistungen. Die Armut und die Ungleichheit bleiben die größten Gesundheitsrisiken, für jedes Individuum und für die kollektive Gesundheitssicherheit. Es braucht gewaltige Mittel, um den Zugang zu Gesundheitsdiensten in Ländern mit niedrigen und mittleren Einkommen abzudecken – nach einer Berechnung belaufen sie sich auf einen jährlichen Betrag von 134 Milliarden US-Dollar (zu Anfang) und von 371 Milliarden US-Dollar im Jahr 2030 für eine Gruppe von 67 Ländern. Deswegen setzt man in der globalen Gesundheit – wie in der globalen Klimapolitik – zunehmend auf die kluge Verbindung von nationaler Finanzierung, Entwicklungshilfe und gemeinschaftlicher Finanzierung für globale öffentliche Güter. So hat die Weltbank auch einen Finanzierungsplan für nationale Gesundheitssicherheit vorgelegt.

Starke Zunahme von Krankheiten

Krankheitsausbrüche bei tierischen und menschlichen Wirten

Die Armut und die Ungleichheit bleiben die größten Gesundheitsrisiken, für jedes Individuum und für die kollektive Gesundheitssicherheit. Es braucht gewaltige Mittel, um den Zugang zu Gesundheitsdiensten in Ländern mit niedrigen und mittleren Einkommen abzudecken – nach einer Berechnung belaufen sie sich auf einen jährlichen Betrag von 134 Milliarden us-Dollar (zu Anfang) und von 371 Milliarden us-Dollar im Jahr 2030 für eine Gruppe von 67 Ländern. Deswegen setzt man in der globalen Gesundheit – wie in der globalen Klimapolitik – zunehmend auf die kluge Verbindung von nationaler Finanzierung, Entwicklungshilfe und gemeinschaftlicher Finanzierung für globale öffentliche Güter. So hat die Weltbank auch einen Finanzierungsplan für nationale Gesundheitssicherheit vorgelegt.

Für jeden Entwicklungsprozess sind die Auswirkungen von Epidemien desaströs. Daher rührt das Interesse von Foren wie der G7, G20, des World Economic Forum oder der Münchner Sicherheitskonferenz an der globale Gesundheitssicherheit: Denn Staaten, die sich ökonomisch wie auch gesundheitlich immer mehr annähern, sehen sich nicht nur gemeinsamen Risiken gegenüber, sondern sind zunehmend zu gemeinsamem vorbeugendem Handeln verpflichtet. Dies ist auch die Botschaft der 2015 verabschiedeten nachhaltigen Entwicklungsziele.

Gesundheitssicherheit im 21 Jahrhundert –
die Mehrdimensionalität der Risiken

Seit der Ebola-Krise 2014 und verstärkt durch den neuen Ausbruch in der Demokratischen Republik Kongo 2018 herrscht ein verschärftes Bewusstsein, dass eine globale Epidemie – Pandemie – möglich ist. Die WHO spricht in einem neuen Bericht von der Wahrscheinlichkeit von »Disease X« – einer in der Natur vorkommenden oder menschengemachten Gefahr. Auch sie betont, dass es nicht infrage steht, dass die nächste Epidemie ausbricht, sondern nur wann das geschieht und wie gut wir darauf vorbereitet sind. Allein in den Jahren 2005 bis 2010 gab es weltweit über 3.000 Ausbrüche von Infektionskrankheiten bei steigender Tendenz. Es werden vermehrt Parallelen zur schlimmsten Grippepandemie in der Geschichte der Menschheit vor 100 Jahren gezogen. In nur zwei Jahren (1918–1920) starben zwischen 50 und 100 Millionen Menschen an der sogenannten Spanischen Grippe – fast 2,5 bis fünf Prozent der damaligen Weltbevölkerung. Der Krankheitserreger war damals ein Abkömmling des Influenzavirus A H1N1. Auch heute wird angenommen, dass es sich bei der nächsten großen Epidemie um ein Influenzavirus handeln wird. Bill Gates weist darauf hin, dass ein Krankheitserreger, der über die Luft verbreitet wird, mehr als 30 Millionen Menschen in weniger als einem Jahr töten könnte.

Gesundheitssicherheit hat viele Dimensionen

Acht verschiedene Ebenen von Gesundheitssicherheit.

 

Der Verweise auf eine bisher unbekannte »Disease X« drückt aus, dass Politik in Bezug auf globale Sicherheitsherausforderungen zunehmend antizipativ, aber zugleich auf der Basis einer ungesicherten Wissensgrundlage handeln muss. Daraus erklärt sich auch der Zyklus von Panik und Vernachlässigung, der diesen Bereich der Gesundheitspolitik auszeichnet. Die Risikodynamik der globalen Gesundheitssicherheit ist mehrdimensional und wird von vielfältigen räumlichen, zeitlichen und sozialen Faktoren angetrieben. Zum einen sind es sozio­demografische Faktoren wie die weitere Zunahme der Weltbevölkerung, von der 2015 über die Hälfte in Städten lebte. Gegenüber dem Jahr 2000 lebt heute über eine Milliarde Menschen mehr in Städten. Ein Drittel der Menschen hat keine grundlegende sanitäre Versorgung. Das steigende Volumen des Reise- und Güterverkehrs (im Jahr 2016 wurden circa 3,7 Milliarden Fluggäste befördert, 2000 waren dies 1,7 Milliarden) ist Beleg dafür, dass die Menschheit so verbunden ist wie nie zuvor in der Geschichte, ein hoch ansteckendes Virus bräuchte nur circa 36 Stunden, um sich weltweit zu verbreiten.

Gegenüber dem Jahr 2000 lebt heute über eine Milliarde Menschen mehr in Städten. Ein Drittel der Menschen hat keine grundlegende sanitäre Versorgung.

Umweltveränderungen spielen ebenfalls eine bedeutende Rolle. Durch den globalen Klimawandel verändert sich auch die Verbreitung von krankheitsübertragenden Insekten (zum Beispiel Aedes aegypti)., Die Analysen zu globalen Brennpunkten für aufkommende Zoonosen (englisch emerging zoonotic diseases), also Infektionskrankheiten, die von Mensch zu Tier und umgekehrt übertragen werden, zeigen, dass das Risiko eines Ausbruchs in tropischen Regionen mit einer hohen Biodiversität und gleichzeitiger Veränderung der Landnutzung (zum Beispiel Rodung von Wäldern, Bergbau, Damm- oder Straßenbau) besonders hoch ist.

Nicht zuletzt wirken sich auch politische und militärische Konflikte aus: Die Wahrscheinlichkeit, dass Gesundheitssysteme nicht in der Lage sind, Ausbrüche von Infektionskrankheiten zu bekämpfen, ist wesentlich höher, wenn Konflikte die öffentliche Infrastruktur über Jahre hinweg erodieren lassen. Vor dem Beginn des syrischen Bürgerkriegs lagen die Impfraten in der Mittelmeerregion bei über 90 Prozent. Im Jahr 2014 tauchten dann Polio, Masern und Keuchhusten in Syrien auf und verbreiteten sich in den Irak. Ein anderes Beispiel ist der Konflikt im Jemen: Im Februar 2017 mussten umfassende Impfkampagnen durchgeführt werden, da die Gefahr bestand, dass Polio in dem Land, das 2009 für poliofrei erklärt wurde, wieder endemisch werden könnte. Globale Interdependenzen weiten die Logik aus, wonach das System nur so stark ist wie die schwächsten Glieder der Kette.

Globale Risiken erfordern internationale Kooperation und starke Institutionen

Die Betrachtung der Ausbrüche in den vergangenen 13 Jahren zeigt, wie präsent die Gefahr einer Epidemie ist: SARS, Grippe H1N1, Middle East respiratory syndrome coronavirus (MERS-CoV), Ebola und das Zikavirus. Sie alle stellten ernst zu nehmende Gefahren für die Gesundheitssicherheit dar. Erst mit der Aufarbeitung des Ebola-Ausbruchs wurde deutlich, wie beschränkt sowohl die globale Koordination als auch die Finanzierung von Gegenmaßnahmen waren – trotz eines bestehenden internationalen Abkommens. Das war ein Weckruf für die Staatengemeinschaft, und im September 2014 wurde die Ebola-Krise Thema im UN-Weltsicherheitsrat. Im Januar 2015 sprachen die Mitgliedsländer der WHO ihr Vertrauen aus, die zentrale Organisation für globale Gesundheitssicherheit zu sein.

Erst mit der Aufarbeitung des Ebola-Ausbruchs wurde deutlich, wie beschränkt sowohl die globale Koordination als auch die Finanzierung von Gegenmaßnahmen waren.

Die 2005 verabschiedeten Internationalen Gesundheitsvorschriften IGV (englisch IHR, International Health Regulations) stellen den Kern der gemeinschaftlichen Verantwortlichkeit in der Gesundheitssicherheit dar und führen eine neue Norm für die globale Gesundheitssicherheit ein. Ihre Ursprünge reichen zurück bis ins Jahr 1851, als das erste Mal – wegen Cholera, Gelbfieber und der Pest – die Notwendigkeit grenzüberschreitenden kollektiven Handelns deutlich wurde. 1969 – dann bereits unter dem Dach der WHO – wurden die IGV aktualisiert und erweitert, doch erst im Jahr 2005 unter dem Eindruck von SARS erreichten die Vorschriften ihre heutige Form. Drei zentrale Elemente weisen bahnbrechend über die nationale Souveränität hinaus:

  • Im Falle einer gemeinsamen globalen Gefahr steht die grenzüberschreitende Solidarität über der nationalen Souveränität.
  • Die Autorität der WHO wird maßgeblich erhöht, indem sie eine »gesundheitliche Krise internationalen Ausmaßes« (Public Health Emergency of International Concern, PHEIC) ausrufen kann, notfalls auch ohne Kooperation der betroffenen Länder. Auch die Koordinationsrolle der WHO in Krisenfällen wird erweitert.
  • Alle Länder sind verpflichtet, einen definierten Maßnahmenkatalog zur Wahrung der Gesundheitssicherheit umzusetzen, dazu gehört auch die Berichterstattung.

Nach Ebola richtete die WHO im Juli 2016 das WHO Health Emergencies Programme ein, ein grundlegender Neuansatz, denn das Programm ermöglicht es der Organisation, operative Unterstützung direkt an von Ausbrüchen betroffene Länder zu geben. Im Jahr 2016 war das Programm in mehreren Krisen aktiv, zum Beispiel beim Lassa-Fieber in Nigeria, dem Ausbruch von Gelbfieber, dem Zika-Virus in Brasilien. Neu ist auch der Sicherheitsrücklagefonds (Contingency Fund for Emergencies), für den Deutschland auch nach der Wiederauffüllung weiterhin der größte Geldgeber ist., Sowohl das neue WHO-Programm wie auch der Fonds haben sich bei der 2018 ausgebrochenen Ebola-Krise in der Demokratischen Republik Kongo bewährt.

Deutschland unterstützte die Aufarbeitung der Ebola-Krise durch das High-Level Panel on the Global Response to Health Crises und die Global Health Crises Task Force der Vereinten Nationen sowie gemeinsam mit der WHO und Japan die Initiierung der Pandemic Emergency Financing Facility (PEF) der Weltbank, die wie eine Versicherung für ein Land funktioniert. Sie zielt darauf ab Notfallgelder an Regierungen, multilaterale Organisationen oder NGOs auszuzahlen, wenn Länder mit gefährlichen Ausbrüchen konfrontiert sind, bevor sie zu Pandemien werden. Im Gegensatz zum Contingency Fund for Emergencies (CFE) füllt der PEF also die Finanzierungslücke, die bisher nach der ersten Reaktion entstanden war. Die Weltbank unterstützt auch Pandemie-Simulationen mit Finanzministern unterstützter Länder und den Aufbau von Labornetzwerken in West- und Ostafrika. Anfang 2017 schloss sich Deutschland dann Japan, Norwegen und dem Wellcome Trust an, um die neue Forschungs- und Entwicklungsinitiative Coalition for Epidemic Preparedness Innovations (CEPI) ins Leben zu rufen – eine öffentlich-private Partnerschaft mit dem Fokus auf der Erforschung und Bevorratung von Impfstoffen. Mittlerweile verfügt die Initiative über Finanzierungszusagen von über 670 Millionen US-Dollar, die für die Erforschung von Impfstoffen für MERS-CoV, Lassa-Fieber und Nipah-Viren verwendet werden. Die Weltbank führt Pandemie-Simulationen mit Finanzministern unterstützter Länder durch und hilft beim Aufbau von Labornetzwerken in West- und Ostafrika.

Zusammenhänge zwischen Gesundheitssystemen und Gesundheitssicherheit

Strategische Verbindung verschiedener Elemente von Gesundheitssystemen und Gesundheitssicherheit.

 

Damit die schwachen Kapazitäten vieler Länder in der Umsetzung der IGV und den Standards der Weltorganisation für Tiergesundheit (engl. World Organization of Animal Health, OIE) verbessert werden initiierten die USA 2014 die Global Health Security Agenda (GHSA), eine Länderpartnerschaft mit mittlerweile 65 Ländern und sieben multilateralen Organisationen (unter anderem WHO). Die GHSA wurde im Juni 2014 auch von den G7-Staaten befürwortet. Sie wird 2016 durch die Joint External Evaluation (JEE) ergänzt, die eine der Schwachstellen der IGV aufgreift. Die globale Gesundheitssicherheit wird immer bedeutsamer, sie braucht aber gerade in Zeiten, in denen keine aktuelle Krise vorherrscht, einen starken politischen Fürsprecher. Der Ansatz der Selbstberichterstattung wird durch eine gemeinsam durchgeführte Evaluation ergänzt. Seit Februar 2016 wurden bereits 72 JEEs in sechs Regionen durchgeführt. 31 weitere JEEs sind für 2018 und 2019 vorgesehen. Ein ähnlicher Prozess existiert auch für die Tiergesundheitsvorschriften der OIE, den sogenannten Performance of Veterinary Services Pathway (PVS), der die Qualität der nationalen tierärztlichen und tiergesundheitlichen Systeme evaluiert. Es fehlt jedoch weiterhin die Finanzierung für die Umsetzung der Empfehlungen.

Die globale Gesundheitssicherheit wird immer bedeutsamer, sie braucht aber gerade in Zeiten, in denen keine aktuelle Krise vorherrscht, einen starken politischen Fürsprecher.

Herausforderungen bestehen auch bei der Nutzung von digitalen Technologien für die Prävention und Epidemiebekämpfung. Ansätze wie HealthMap aggregieren und visualisieren aktuelle Informationen zu Ausbrüchen – so identifizierte die HealthMap die Ebola-Epidemie, neun Tage bevor die WHO offiziell den Ausbruch bekannt gab. Aber auch im Falle eines Ausbruchs sind solche Technologien wichtig: So wurde während der Ebola-Epidemie die App mHero (Health Worker Electronic Outreach) genutzt: Sie vereinfachte die Koordination von Information zwischen den Gesundheitskräften sowie Überwachung und Reporting. Diese Möglichkeit, in konstantem Kontakt zu sein, erlaubt Wissenstransfer sogar in schwierigen Situationen oder aber die Übermittlung von wichtigen, relativ einfachen Informationen wie zum Beispiel Laborresultate.

Deutschlands Rolle: globale Gesundheitspolitik aus systemischer Perspektive

Die globale Gesundheitssicherheit wird immer bedeutsamer, sie braucht aber gerade in Zeiten, in denen keine aktuelle Krise vorherrscht, einen starken politischen Fürsprecher. Es braucht ein neues Finanzierungsmodell für Gesundheitssicherheit als globales öffentliches Gut – dazu muss auch Deutschland bereit sein, signifikant intellektuell und finanziell beizutragen. Deutschland ist mehr als viele andere Ländern dem Multilateralismus und den internationalen Organisationen verpflichtet und hat 2015 in der Folge der Ebola-Krise unter Leitung der Kanzlerin eine neue Außenpolitik der Gesundheitssicherheit angestoßen, die bis heute anhält, aber weiter gestärkt und ausgebaut werden muss. Globale Gesundheitssicherheit ist inzwischen zu einem zentralen Thema von Regierungschefs, Außen- und Finanzminister geworden. Auch Außenminister Heiko Maas thematisierte diese Notwendigkeit auf dem diesjährigen Global Solutions Summit in Berlin: »… die großen Zukunftsaufgaben wie den Schutz des Klimas und der Meere oder den Kampf gegen Epidemien werden wir aus Sicht der Bundesregierung nur miteinander, nicht gegeneinander bewältigen können«.

Auf dieser politischen Grundlage eröffnet sich für Deutschland die Möglichkeit, ein wichtiger Impulsgeber für globale Gesundheitssicherheit zu sein; als integraler Teil der Friedens- und Entwicklungsprojekte der nachhaltigen Entwicklungsziele einerseits und des spezifischen Gesundheitszieles (SDG 3) andererseits. Deutschland kann damit in einem der wichtigsten Bereiche der internationalen Krisensicherung und -bewältigung eine zentrale Rolle einnehmen.

Es braucht ein neues Finanzierungsmodell für Gesundheitssicherheit als globales öffentliches Gut – dazu muss auch Deutschland bereit sein, signifikant intellektuell und finanziell beizutragen.

Das Signal muss sein, dass die globale Gesundheitssicherheit weder dem Sicherheitssektor noch dem Gesundheitssektor allein überlassen werden kann, vielmehr braucht es ein integratives Konzept, das Akteure aus vielen verschiedenen Sektoren unter ziviler Führung zusammenbringt, um die vielfältigen und interdependenten Dimensionen abdecken zu können.

In der außen- wie in der gesundheitspolitischen Zuordnung gerät Deutschland weniger in den Verdacht, ein eng verstandenes nationales Sicherheitsverständnis und eine militärisch geprägte Außenpolitik zu vertreten – im Gegensatz zu den USA, welche viele globale Risiken vorrangig aus der Perspektive des nationalen, militärisch orientierten Sicherheitsinteresses definieren. Es darf gerade nicht um die securitization von Gesundheit gehen – sondern im Gegenteil um ein Konzept, das private und kollektive Sicherheit im Sinne einer breit gelagerten gemeinsamen Verantwortlichkeit zusammenbringt. Das ist besonders in Hinblick auf die Nichtregierungsorganisationen und die humanitären Handlungsträger außerordentlich bedeutsam. Deutschland könnte – auch in der Ausübung des Sitzes im Weltsicherheitsrat – für die »Sorge um das Ganze« stehen und die Bindung der globalen Gesundheitssicherheit an das VN-System, Menschenrechte, internationale Regeln, gemeinsame Finanzierung und transnationale Kooperation voranbringen. Dabei braucht es auch ein neues Finanzierungsmodell für Gesundheitssicherheit als globales öffentliches Gut – dazu muss auch Deutschland bereit sein, signifikant intellektuell und finanziell beizutragen.

Eine solche Vorreiterrolle für ein neues integratives Verständnis von Gesundheitssicherheit im Rahmen von SDG 3 kann auf der langjährigen deutschen WHO-Politik und Gesundheitsentwicklungspolitik aufbauen, die stets systemische Lösungen bevorzugt hat. Es braucht die strategische Verbindung vom Aufbau von Gesundheitssicherheitsstrukturen und von Gesundheitssystemen (UHC). Ein verantwortungsvoller Umgang mit Gesundheitsrisiken beinhaltet die Antizipation, das preparedness. Das wird einerseits durch die konsequente Umsetzung der Vorschriften in den IGV gewährleistet – anderseits durch den Aufbau und die konsequente Stärkung von Public-Health-Institutionen im Rahmen eines umfassenden Gesundheitssystems. J. Quick hat diese zentrale Verbindung dargestellt (siehe Abbildung 4).

Um diese Schwerpunkte voranzubringen braucht es zum einen eine Strategie für die internationale Gesundheitssicherheit, durch welche die deutschen Akteure im Geschäftsbereich des BMG – etwa das Robert Koch-Institut in der Ausbruchsbekämpfung, Krankheitsüberwachung und -vorbeugung, das Paul-Ehrlich-Institut als forschendes Bundesinstitut für Impfstoffe und biomedizinische Arzneimittel, das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte und das Bernhard-Nocht-Institut für Tropenmedizin – mit Handlungsträgern in der Entwicklungszusammenarbeit, der humanitären Hilfe, der Forschung und der Verteidigung gebündelt werden. Durch das Initiieren, Finanzieren und die Mitarbeit in neuen Allianzen zur Forschung (CEPI) und Zusammenarbeit (GARDP, AMR HUB) sind schon erste Schritte getan. Da ein Großteil der gefährlichen Epidemien zoonotischen Ursprungs ist, gewinnen One Health-Ansätze massiv an Bedeutung, denn sie erkennen an, dass Menschen, Tiere und Ökosysteme eng miteinander verbunden sind. Dazu gehört eine koordinierte, kollaborative und multidisziplinäre sowie sektorenübergreifende Strategie, mit der potenziellen oder tatsächlichen Risiken aus diesem Tier-Mensch-Ökosystem entgegengewirkt werden kann.

Ich danke Christian Franz herzlich für seine Unterstützung bei der Erstellung des Textes.

Gesundheitssicherheit

Wie wir handeln müssen

Für eine Strategie der internationalen Gesundheits­sicherheit ergeben sich drei Schwerpunkte für eine aktive Gesundheitsaußenpolitik:

  • Das Umsetzen einer integrativen und nicht militarisierten Politik der Gesundheitssicherheit in Verbindung mit dem deutschen Sitz im VN-Sicherheitsrat. Damit kann Deutschland in einem der wichtigsten Bereiche der internationalen Krisensicherung und -bewältigung richtungsweisend agieren. Zum Beispiel könnten Richtlinien entwickelt werden, unter welchen Voraussetzungen sich der Sicherheitsrat mit Gesundheitskrisen befassen soll.
  • Die Verteidigung von multilateralen Lösungen und Stärkung der internationalen Organisationen – insbesondere der WHO – in der Gesundheitskrisenbekämpfung. Die Verpflichtung zum vorbeugenden Handeln zusammen mit der Bereitstellung der nötigen finanziellen Mittel muss im Vordergrund stehen.
  • Die volle Einbindung der Gesundheitssicherheit im Rahmen der deutschen Afrika-Strategie in Ländern südlich der Sahara. Dabei gilt es, bei der Umsetzung der IGV, der Bekämpfung der Tropenkrankheiten wie auch beim Aufbau von Gesundheitssystemen einen Schwerpunkt zu setzen.

Es braucht Investitionen in ein gut ausgebautes Netz von Gesundheitsdiplomaten (health attachés), das es ermöglicht, die Verbindung zwischen dem nationalen und multilateralen Handeln strategisch voranzubringen. Wie in anderen Ländern sollte ein Botschafter für globale Gesundheit bestellt werden, der Ansprechpartner für die außenpolitische Bedeutung des Politikfeldes ist. Globale Gesundheit muss zu einem zentralen Anliegen der deutschen Außenpolitik werden.

Professor Dr. Dr. h. c. Ilona Kickbusch (71) ist Direktorin des Zentrums für Globale Gesundheit im Genfer Hochschulinstitut für internationale Studien sowie Beraterin des Generaldirektors der WHO. In der Vergangenheit war sie unter anderem Mitglied des unabhängigen Expertenpanels zur Evaluation des WHO-Ebola-Einsatzes des Generalsekretärs der Vereinten Nationen und Co-Moderatorin der Krisensimulation beim G20-Treffen der Gesundheitsminister. Außerdem sitzt Kickbusch dem International Advisory Board zur Überarbeitung der deutschen globalen Gesundheitsstrategie und dem Council of the World Health Summit vor. Zudem ist sie Mitglied des von der WHO und der Weltbank eingerichteten Global Preparedness Monitoring Board. 2016 wurde ihr in Anerkennung ihrer Verdienste um die globale Gesundheit das Bundesverdienstkreuz am Bande verliehen.