Von der Geopolitik zur Geoökonomie

Das Ende der von einer Supermacht dominierten Weltordnung hat ein Politikfeld wiedererstehen lassen, das nach dem Ende des Kalten Kriegs für annähernd zwei Jahrzehnte wenig Interesse gefunden hatte: die Geopolitik. Die Annexion der Krim und die Besetzung der Ostukraine durch russische und Russland-nahe Kräfte, die Aktivitäten Chinas im Südchinesischen Meer, der Konflikt in Syrien und Jemen, die geopolitische Rivalität der Regionalmächte Iran und Saudi-Arabien sowie die »America first«-Politik des amerikanischen Präsidenten sind die prominentesten Beispiele hierfür.

Im Schatten der Geopolitik hat sich in den vergangenen zehn Jahren ein weiterer Trend verfestigt, der für die Weltpolitik und die internationale Rolle Deutschlands darin wohl langfristig der weitaus wichtigere sein wird: die wachsende Bedeutung der Geoökonomie.

Geoökonomie

Der Begriff beinhaltet zwei Aspekte: zum einen den Einsatz politischer Mittel, um wirtschaftliche Ziele zu erreichen. Das umfasst die klassischen Mittel der Außenwirtschaftspolitik wie Handels- und Investitionsabkommen, staatliche Außenwirtschaftsförderung wie Exportkreditversicherung, Außenhandelskammern und Delegationsreisen, aber auch zunehmend staatliche Eingriffe zur Rohstoffsicherung. Zum anderen den Einsatz wirtschaftlicher Mittel, um politische Ziele zu erreichen: Kontrolle von Märkten, Handelsüberschüssen und Währungsreserven, strategische Investitionen, Wirtschaftssanktionen.

Schon immer war wirtschaftliche Stärke ein zentraler Aspekt staatlicher Machtentfaltung, sowohl in der Form von hard power wie auch als soft power. Die wirtschaftliche Leistungskraft eines Landes ist ein entscheidender Parameter dafür, wie viele Ressourcen eine Regierung für Diplomatie und Militärausgaben aufwenden kann. Nicht umsonst wird das viel diskutierte Zwei-Prozent-Ziel der NATO für die Militärausgaben seiner Mitglieder an einer Quote des jeweiligen Bruttoinlandsprodukts festgemacht. Wirtschaftliche Leistungskraft ist auch von zentraler Bedeutung für technologische Fähigkeiten, die sich wiederum in Machtmittel übersetzen lassen. Wirtschaftlich starke Länder können mit der Blockade von Ex- oder Importen, mit der Unterbindung von Kapitalflüssen und der Einschränkung von Investitionen drohen. Sie können diese Elemente aber auch positiv wenden und damit entscheidende Kooperationsanreize setzen. Wirtschaftliche Leistungsfähigkeit ist darüber hinaus ein wichtiger Faktor für die Anziehungskraft und damit für die soft power eines Staates. Wirtschaftlicher Erfolg steigert die Aussichten, dass andere Länder dem eigenen Beispiel freiwillig folgen, und befördert häufig eine positive Einstellung fremder Gesellschaften.

Ebenso gehört der Einsatz außenpolitischer Mittel, um die Wirtschaftskraft des eigenen Landes zu steigern, zum Standardrepertoire selbst der prinzipienfestesten marktwirtschaftlichen Staaten. In Deutschland werden diese Maßnahmen gemeinhin unter dem Begriff der Außenwirtschaftspolitik subsumiert. Abkommen mit anderen Staaten werden geschlossen, um den eigenen Unternehmen Marktzugang und Investitionssicherheit zu gewähren; Institutionen wie die Außenhandelskammern werden durch öffentliche Gelder unterstützt, um die Marktchancen von Unternehmen zu verbessern; staatliche Exportkreditversicherungen helfen, um Unternehmensrisiken zu mindern. Andere Staaten gehen über diese offiziellen Fördermaßnahmen deutlich hinaus. Frankreich hat eine lange Geschichte intensiver Bemühungen fast aller Präsidenten der Fünften Republik, durch politisches Einwirken auf andere Staatschefs seinen Unternehmen erfolgreiche Geschäftsabschlüsse zu ermöglichen. China betreibt eine intensive Politik der Rohstoffsicherung für die eigene Wirtschaft und greift Unternehmen mit Subventionen und verbilligten Bankkrediten bei strategischen Übernahmen von Auslandsunternehmen unter die Arme.

Ein relevanter Trend

Dies alles sind wohlbekannte und zumeist auch breit akzeptierte Phänomene. Was ist also neu und macht Geoökonomie zu einem relevanten Trend? Dreierlei: Erstens wächst die Bedeutung der Wirtschaftskraft als Machtfaktor deutlich gegenüber anderen Faktoren. Dies ist zum einen darauf zurückzuführen, dass der Einsatz oder gar nur die Androhung militärischer Gewalt in den meisten Staaten deutlich an gesellschaftlicher Akzeptanz verloren hat. Vor allem westliche Demokratien haben große Schwierigkeiten, Militäreinsätze als legitim und damit verbundene Verluste als angemessen zu rechtfertigen. Wirtschaftlicher Druck gerät deshalb immer mehr zur einzigen verbleibenden Zuflucht, wenn Diplomatie versagt. Zum anderen ist aufgrund der modernen Medien wirtschaftlicher Erfolg sichtbarer, die soft power erfolgreicher Staaten größer.

Wirtschaftlicher Druck gerät immer mehr zur einzigen verbleibenden Zuflucht, wenn Diplomatie versagt.

Zweitens hat der beschleunigte Prozess der Globalisierung in den vergangenen 25 Jahren, und die damit verbundene Herausbildung globaler Wertschöpfungsketten und die Verdichtung internationaler Finanzströme Staaten verwundbarer für den Einsatz wirtschaftlicher Machtmittel gemacht. Sanktionen können heute zielgerichteter eingesetzt werden, ihr Schaden kann weitaus größer sein als je zuvor. Gleichzeitig sind auch die Anreize zu wirtschaftlicher Kooperation stärker. Freihandels- und Assoziierungsabkommen sind beispielsweise für die EU entscheidende Mittel, um andere Staaten an die Union zu binden und ihre Regeln durchzusetzen.

Chinesische Geoökonomie

Drittens gibt es seit einigen Jahren einen sehr machtvollen Staat, der zunehmend Geoökonomie zum zentralen Anker seines geostrategischen Vorgehens macht: China bindet andere Staaten durch Rohstoffabkommen und große Infrastrukturprojekte an sich, schafft dadurch im ersten Zug wirtschaftliche Abhängigkeiten, die sich in weiteren Schritten politisch instrumentalisieren lassen. Mit der »Belt and Road Initiative« (BRI) hebt es diese Anstrengungen auf ein neues Niveau. Die USA scheinen unter der Trump-Administration diesem Beispiel folgen zu wollen. Die jüngste Version der National Security Strategy macht das Zusammenspiel zwischen nationaler Sicherheit und Wirtschaftskraft zu einem Kernthema.

Schon 2013 verkündete Chinas Staats- und Parteichef Xi Jinping das neue Großprojekt »One Belt, One Road« (OBOR), mittlerweile unbenannt in BRI, in Deutschland eher bekannt unter dem Begriff »Neue Seidenstraße«. Beim 19. Parteikongress der KP Chinas in Peking wurde 2017 die Bedeutung des Projekts als Kernaufgabe der Präsidentschaft Xis hervorgehoben. Wenige Monate zuvor hatte eine große internationale Konferenz stattgefunden, bei der Vertreter von circa 100 Staaten anwesend waren. Die Dimensionen sind in der Tat gewaltig. Das Projekt sieht die Schaffung von sechs eurasischen Landkorridoren und einer maritimen Seidenstraße vor. Es umfasst dabei 65 Staaten Asiens, Europas und Afrikas, die 62 Prozent der Weltbevölkerung aufweisen. Kalkuliert wird mit einer Investitionssumme von mehr als einer Billion US-Dollar. Besonders ehrgeizig sind die Planungen von Transport- und Infrastrukturkorridoren durch Pakistan, Südostasien und Zentralasien bis hin nach Duisburg und Rotterdam. Um die Beteiligung Osteuropas und Mittelosteuropas sicherzustellen, hat China zusätzlich das 16+1-Format eingerichtet, in dem es sich mit den Staaten dieser Region über wirtschaftliche Kooperationsvorhaben austauscht.

US-amerikanische Geoökonomie

Die Bewertung dieses geoökonomischen Großprojektes variiert erheblich. Die anfängliche dominierende Betrachtung, das Projekt bestehe im Wesentlichen aus der Reetikettierung bestehender Vorhaben oder diene vor allem dem Export chinesischer Überkapazitäten in der Bau- und Grundstoffindustrie ist mittlerweile in den Hintergrund gerückt. Jetzt wird die »Neue Seidenstraße« primär als Versuch Chinas gewertet, neue Märkte zu erschließen, wirtschaftliche Abhängigkeiten zu schaffen und in der dann erschlossenen Region chinesische Normen und Technologiestandards durchzusetzen. Letztendlich dienen diese wirtschaftlichen Maßnahmen dann wiederum dem Ziel, politische Macht zu entfalten. Der ehemalige australische Premierminister und herausragende China-Kenner Kevin Rudd meinte dazu: »China has already become a more important partner than the United States to practically every country in wider East Asia. We all know where the wider strategic logic takes us: from economic power proceeds foreign policy power; and from foreign policy power proceeds strategic power. That is China’s strategy.« Besser lässt sich die geoökonomische Dimension der »Neuen Seidenstraße« kaum zusammenfassen.

Sanktionen können heute zielgerichteter eingesetzt werden, ihr Schaden kann weitaus größer sein als je zuvor. Gleichzeitig sind auch die Anreize zu wirtschaftlicher Kooperation stärker.

Die Vereinigten Staaten haben ihrerseits unter der Trump-Administration erhebliche Schritte unternommen, um Geoökonomie und Geopolitik miteinander zu verbinden. Die letzte Version der National Security Strategy aus dem Jahr 2018 hebt an mehreren Stellen hervor, dass wirtschaftliche Stärke die zentrale Vorbedingung politischer Macht und nationaler Sicherheit ist und dass politische Interventionen gerechtfertigt sind, um diese wirtschaftliche Stärke zu erhalten. Deshalb kann kaum überraschen, dass die USA die jüngsten Schutzzölle gegen Stahl- und Aluminiumimporte damit begründeten, dass durch diese die nationale Sicherheit der USA gefährdet werde. Die enge Verbindung, die mittlerweile zwischen Außenwirtschaft und Sicherheit hergestellt wird, spiegelt sich auch darin wider, dass neuerdings regelmäßige gemeinsame Sitzungen des National Security Council mit dem National Economic Council im Weißen Haus stattfinden. In der amerikanischen Thinktank-Szene zirkuliert mittlerweile der Begriff des economic warfare.2 Allerdings steht die Entwicklung einer geoökonomischen Strategie in den USA noch auf wackligem Grund. Anders kann kaum erklärt werden, dass die erste Maßnahme des neu eingeschworenen Präsidenten der Rückzug aus der Trans-Pacific Partnership war – einem Freihandelsabkommen, das außer den USA elf weitere asiatische und amerikanische Länder umfassen sollte (darunter Japan, Kanada, Mexiko, Australien und Vietnam). Neben der Schaffung eines großen wirtschaftlichen Raums sollte es vor allem der Eindämmung des chinesischen Einflusses im pazifischen Raum dienen.

Deutsche Geoökonomie?

Abgesehen von China und den USA gibt es ein weiteres Land, das primär genannt wird, wenn es um geoökonomische Macht thematisiert wird: Deutschland! Jene, die Deutschland als geoökonomische Macht begreifen, führen eine Reihe von Argumenten ins Feld. Aufgrund der Selbstbeschränkung beim Einsatz militärischer Gewalt sei wirtschaftliche Macht der einzige nennenswerte Faktor von hard power, der der Bundesregierung zur Verfügung stehe. Dieser Faktor sei vor allem bei der Gestaltung der Europäischen Union nach deutschen Grundsätzen und der Ausgestaltung der europäischen Nachbarschaftsbeziehungen zu tragen gekommen. Andererseits diene die deutsche Außenpolitik gegenüber Russland und China vorrangig der Verfolgung wirtschaftlicher Interessen: der Sicherung von Energieimporten, der Steigerung deutscher Exporte und der Absicherung deutscher Investitionen.

Abgesehen von China und den USA gibt es ein weiteres Land, das primär genannt wird, wenn es um geoökonomische Macht thematisiert wird: Deutschland!

Diese Herleitung ist für viele deutsche Außen- und Sicherheitspolitiker wiederum überraschend. Sie relativieren die Bedeutung wirtschaftlicher Interessen und gern auch die Größe des wirtschaftlichen Einflusses Deutschlands und dessen Instrumentalisierung. Vor allem wird der wirtschaftliche Einfluss in keinen strategischen Rahmen gestellt, noch werden wirtschaftliche Interessen eindeutig definiert. In der Konsequenz kann man folgern, dass Deutschland zwar über erhebliche wirtschaftliche Macht verfügt, sich dieser aber kaum bewusst ist – beziehungsweise sich diese nicht bewusst macht. Allerdings mehren sich in jüngerer Zeit die Reden deutscher Politiker, in denen sie auf die wirtschaftliche Stärke des Landes als Grund dafür verweisen, warum Deutschland von anderen Staaten für wichtig gehalten wird. Und wie wichtig es deshalb für die deutsche Außenpolitik sei, diese Stärke zu erhalten. Zudem ist erkennbar, dass wirtschaftliche Instrumente wie Freihandelsabkommen oder staatliche Transferleistungen (die Vergabe von EU-Mitteln und Entwicklungshilfe) verstärkt in einen geostrategischen Kontext gestellt werden.

Geoökonomie 2030

Wohin führt die Fortschreibung der wachsenden Bedeutung der Geoökonomie im nächsten Jahrzehnt? Zunächst ist davon auszugehen, dass sich die wirtschaftlichen Gewichte zwischen den Staaten der Welt bis 2030 erheblich verschieben werden. Extrapoliert man die Wachstumsraten der vergangenen Jahre, wird China die USA als größte Volkswirtschaft abgelöst haben; wird sich Indien vor Japan, Deutschland, Großbritannien und Frankreich schieben; und Brasilien, Indonesien, Südkorea, Italien, Mexiko und Russland werden in den Top Ten folgen. Das bedeutet, dass sich, gemessen am Bruttoinlandsprodukt (BIP), die Macht etablierter Industrieländer deutlich relativieren wird und sogenannte aufstrebende Schwellenländer einen deutlichen Machtzuwachs erfahren werden.

Doch die Größe des BIP ist nicht der einzige wirtschaftliche Machtfaktor. Ein weiterer ist die Verfügungsgewalt über strategische Rohstoffe. Im Energiebereich waren dies bisher Öl und Gas, was die besondere Bedeutung Russlands für Europa und des Nahen Ostens für die Welt begründete. Sollte es gelingen, diese Energieträger zunehmend durch erneuerbare Energie und Kernkraft zu substituieren, dürfte dies wiederum die wirtschaftliche Macht Russlands und Saudi-Arabiens deutlich abschwächen. Allerdings könnten andererseits die Staaten Nordafrikas, des Sahels und auch der arabischen Halbinsel deutlich von einem Ausbau der Solarenergie profitieren und einen Bedeutungszuwachs erfahren.

Aktive staatliche Rohstoffpolitik in China

Es gibt aber über die Energieträger hinaus eine Reihe weiterer strategischer Rohstoffe, deren Kontrolle erhebliche wirtschaftliche Macht begründen kann. Aufgrund der derzeitigen technologischen Entwicklungen zählen hierzu vor allem Seltene Erden, Lithium, Kupfer und Kobalt. China hat sich durch eine aktive staatliche Rohstoffpolitik erhebliche Verfügungsgewalt über diese Rohstoffe gesichert. 90 Prozent Seltener Erden werden derzeit in China gefördert; massive Investitionen in den Lithium-Bergbau in Lateinamerika und Australien sowie in Kobaltminen in Kongo und in Kupferminen dort und in weiteren Ländern Afrikas sichern die Rohstoffversorgung der chinesischen Volkswirtschaft. China hat in der Auseinandersetzung mit Japan um die Senkaku-Inseln bereits demonstriert, dass es bereit ist, die Kontrolle über Rohstoffe als strategische Waffe einzusetzen. Es verhängte einen temporären Boykott des Exports Seltener Erden gegenüber dem Nachbarland.

90 Prozent Seltener Erden werden derzeit in China gefördert.

Noch wichtiger als die Kontrolle über Rohstoffe wird in den kommenden Jahren die Fähigkeit zu technologischer Innovation als Machtfaktor. Auch hier drohen die Länder Europas aufgrund unzureichender Investitionen in Forschung und Entwicklung sowie des zunehmenden Mangels an Fachkräften an Boden zu verlieren. Deutschland steht zwar aufgrund seiner breiten industriellen Basis hier noch am relativ besten da, läuft aber gerade im Bereich künstliche Intelligenz Gefahr, deutlich hinter den USA und China zurück zufallen. Wer künftig Schüsseltechnologien kontrolliert, wird sie nicht nur mittelbar zur Ausübung wirtschaftlicher Macht verwenden können, indem er beispielsweise die wirtschaftliche Entwicklung anderer Länder durch das Vorenthalten dieser Technologien behindern kann. Er wird sie auch direkt zur Schädigung anderer Länder oder zumindest zu deren Bedrohung einsetzen können. Schon heute gelten staatlich gesteuerte Cyberattacken auf kritische Infrastrukturen als fast ebenso große Bedrohung für die nationale Sicherheit wie militärische Gewalt. In wenigen Jahren sind Szenarien der Kriegführung denkbar, in denen voll automatisierte Drohnen und Roboter die Konflikte austragen. Technologische Vormacht, insbesondere im Feld der künstlichen Intelligenz, wird in einem solchen Szenario die bestehende Machtverteilung gründlich verändern.

Durchsetzung von Standards

Ein wirtschaftlicher Faktor zur Ausübung von Macht wird häufig übersehen: die Fähigkeit, international Standards und Normen durchzusetzen. In der Vergangenheit war es vor allem das Zusammenspiel zwischen den USA und der EU, das Standards universelle Gültigkeit verliehen hat. Diese geoökonomische Macht ist durch zwei Entwicklungen bedroht: zum einen durch die Infragestellung multilateraler Abstimmungsprozesse durch die Trump-Administration. Zum anderen hat mittlerweile auch China die Bedeutung der internationalen Durchsetzung von eigenen Standards als zentrales Element wirtschaftlicher und politischer Einflussnahme entdeckt. Es gibt Stimmen, die die Standardsetzung als das zentrale Element des Projekts der »Neuen Seidenstraße« erachten. Der Vorstandsvorsitzende der Siemens AG, Joe Kaeser, wird mit der Aussage zitiert, dass Chinas »Neue Seidenstraße« die neue Welthandelsordnung definiere. Andererseits wird gerade der EU zugeschrieben, dass sie die eigentliche regulatorische Macht der Zukunft sein könnte. Ihre Erfahrung in diesem Bereich, ihre Fähigkeit durch Abstimmungsprozess mit 28 Mitgliedern regulatorische Harmonisierung herbeizuführen, prädestiniert sie geradezu dazu, in diesem Feld eine Vorrangstellung einzunehmen. Schließlich haben die Auswirkungen der amerikanischen Iran-Sanktionen auf die europäische Wirtschaft noch einmal die zentrale Bedeutung eines weiteren wirtschaftlichen Machtmittels verdeutlicht: die Rolles des US-Dollars als Reservewährung. Sie zwingt europäische Banken dazu, sich an amerikanische Vorgaben zu halten, da sie andernfalls den Zugang zur Reservewährung verlieren würden.

Letztlich hängt jedoch der Wert von wirtschaftlicher Stärke, ihre Übersetzung in geoökonomische Macht von der Fähigkeit und Bereitschaft ab, sich ihrer strategisch zu bedienen. Die größten Vorteile besitzt hierbei zweifellos China. Die chinesische Form des Staatskapitalismus stellt der politischen Führung nicht nur wirtschaftliche Machtmittel nahezu unbeschränkt zur Verfügung. Die KP Chinas verfügt auch über die strategische Vision, diese in einen außen- und sicherheitspolitischen Kontext zu stellen. Auf bei Weitem niederem Niveau der Ausstattung und Ausübung wirtschaftlicher Macht ist dies auch Russland, Indien, Iran, Saudi-Arabien und vielleicht auch der Türkei zuzurechnen. Länder wie die USA, Frankreich und Großbritannien verfügen zwar über sehr große beziehungsweise große wirtschaftliche Macht und geostrategische Konzepte, allerdings wird der Zugriff auf diese Machtfaktoren durch ihre marktwirtschaftliche Ordnung stark begrenzt. In Deutschland fehlt wiederum beides: Zugriff und geostrategische Vision. Erstellte man auf Basis dieser Überlegungen eine Rangfolge geoökonomischer Macht im Jahr 2030, würden drei Staaten das Bild dominieren: China vor den USA, gefolgt von Indien. Gelänge es der EU wiederum, tatsächlich eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik herbeizuführen sowie seine wirtschaftliche Stärke als Machtfaktor zu begreifen und einzusetzen, wäre Europas Abstand zu China und den USA gering.

Gelänge es der EU, tatsächlich eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik herbeizuführen sowie seine wirtschaftliche Stärke als Machtfaktor zu begreifen und einzusetzen, wäre sein Abstand zu China und den USA gering.

Wer Trends fortschreibt, muss sich möglichen Brüchen dieser Trends stellen. Die Weltgeschichte weist viele Momente auf, in denen vermeintliche Randerscheinungen der Extrapolation von Trends ein plötzliches Ende bereitet haben. Auf Basis der Wachstumsraten und der Innovationsfähigkeit der 70er- und 80er-Jahre wäre heute Japan die unangefochtene Nummer eins der Weltwirtschaft. Technologische Disruptionen und überraschende Explorationen von Vorkommen können die strategische Bedeutung von Rohstoffen grundlegend verändern. Auch gibt es berechtigte Zweifel, dass die chinesische Methode der staatlich bestimmten, häufig planwirtschaftlichen Steuerung von Innovation und Forschung letztendlich erfolgreich sein wird. Schließlich entzieht sich die Setzung von Standards immer mehr dem regulatorischen Zugriff von Staaten. Mittlerweile herrscht in einigen Bereichen der technologischen Entwicklung eine Geschwindigkeit, die es staatlichen Institutionen nahezu unmöglich macht, sie durch regulatorische Vorgaben einzudämmen oder in eine bestimmte Richtung zu lenken. Microsoft, Google und Amazon haben weltweit verbindliche Standards gesetzt, die wenig Rücksicht auf staatliche Vorgaben genommen haben. Die Instrumentalisierung des Dollars kann wiederum andere Staaten zunehmend zur Flucht aus der Reservewährung und zur Entwicklung von Alternativen veranlassen.

Militärische Fähigkeiten ohne Hemmung

Die zweite Bruchlinie zur wachsenden Bedeutung der Geoökonomie ist bereits deutlich erkennbar und war immer Bestandteil internationaler Beziehungen: das Primat der Sicherheitspolitik und die Überlegenheit militärischer Gewalt. Staaten und auch nicht staatliche Akteure, die über ein kritisches Maß militärischer Fähigkeiten verfügen und wenig Skrupel haben, sie einzusetzen, können wirtschaftlich machtvolle Akteure jederzeit in ihre Schranken weisen und geoökonomische Strategien leicht scheitern lassen. Wirtschaftliche Leistungsfähigkeit begrenzt zwar auch die Fähigkeit militärischer Machtausübung, aber zumindest temporär können konfliktbereite Staaten deutlich über ihrer Gewichtsklasse boxen. Das Vorgehen Russlands seit seiner militärischen Intervention in Georgien im Jahr 2008 ist ein herausragendes Beispiel hierfür. Während westliche, wirtschaftlich starke Staaten zunehmend Schwierigkeiten haben, die Kosten und menschlichen Opfer militärischer Gewaltanwendung gegenüber ihrer Bevölkerung zu rechtfertigen, nutzte Präsident Putin den Einsatz russischen Militärs in Georgien, später auf der Krim und schließlich in Syrien, um Russland als relevanten Spieler in der internationalen Politik zu reetablieren und eine Einflusszone abzustecken. Zugleich brachte ihm dieser Erfolg hohe Sympathiewerte in der Bevölkerung ein. Russland ist nicht das einzige Beispiel dafür, wie sich Militärmacht gegenüber ökonomischen Faktoren durchsetzen kann. Auch das Vorgehen Irans in der Region des Mittleren Osten, die Nuklearbewaffnungsstrategie Nordkoreas und die Militärmacht Pakistans können in diese Reihe gestellt werden. Sollte sich der Erfolg militärisch bestimmter Strategien – auch wenn er nur temporären Charakter hat – immer wieder einstellen, kann dies dazu führen, dass auch Staaten, die in den vergangenen Jahren vorrangig auf wirtschaftliche Instrumente in der Außenpolitik zurückgegriffen haben, sich reorientieren und der Geopolitik deutlich mehr Bedeutung als der Geoökonomie einräumen.

Staaten und auch nicht staatliche Akteure, die über ein kritisches Maß militärischer Fähigkeiten verfügen und wenig Skrupel haben, sie einzusetzen, können wirtschaftlich machtvolle Akteure jederzeit in ihre Schranken weisen.

Eine dritte Bruchlinie setzt an einer der drei eingangs genannten Ausgangsbedingungen für den Trend zur Geoökonomie an: der Globalisierung und den dadurch entstandenen wirtschaftlichen Verflechtungen. Sie schaffen die wechselseitigen Abhängigkeiten, die den Einsatz wirtschaftlicher Zwangsmittel beziehungsweise das Setzen wirtschaftlicher Anreize erst effektiv machen. Seit Jahren deutet sich eine Abschwächung der Globalisierung an. Verstärkt wird dies durch wachsende Neigungen zum Protektionismus. Die Trump-Administration spricht offen vom wirtschaftlichen Nationalismus, der sich bisher vor allem in der Zurückdrängung von Importen und der Rückverlagerung von Wertschöpfung in die USA äußert. Damit werden globale Wertschöpfungsketten deutlich abgeschwächt. Aber auch Staaten, die Ziel wirtschaftlicher Sanktionen sind oder waren, unternehmen beträchtliche Anstrengungen, wirtschaftliche Abhängigkeit zu verringern. Schließlich gibt es auch in China eine – wenngleich derzeit geschwächte – Strömung, die die Außenorientierung der chinesischen Wirtschaft für eine Fehlentwicklung hält und die Rückbesinnung auf die Nationalökonomie fordert. Damit würde zweifellos eine Relativierung der Bedeutung der Geoökonomie einhergehen.

Die Aufgaben der deutschen Außenpolitik

Dennoch: Obwohl Brüche im Trend zur Geoökonomie nicht auszuschließen sind, ist Deutschland dennoch gut beraten, sich auf diesen Trend einzustellen. Dieses Einstellen muss drei Komponenten enthalten: den Erhalt wirtschaftlicher Stärke, die Minderung wirtschaftlicher Abhängigkeiten und die Entwicklung einer Strategie, die die wirtschaftliche Stärke in Wert setzt.

Die wirtschaftliche Stärke Deutschlands beruht im Wesentlichen auf der Wettbewerbsfähigkeit seines Industriesektors und dessen Einbettung in den europäischen Binnenmarkt. Anders als andere klassischen Industrieländer weist Deutschland noch immer einen hohen Anteil industrieller Wertschöpfung auf. Sie beträgt annähernd ein Viertel des BIP. Eine kürzlich veröffentlichte Studie des Instituts der deutschen Wirtschaft in Köln verdeutlicht, wie sehr dieser industrielle Sektor über den unmittelbaren Anteil am BIP durch den Bezug von Vorleistungen und Verbundwertschöpfung hinauswirkt. Die Produkte der deutschen Industrie machen wiederum den Löwenanteil der deutschen Exporte aus. Industrieunternehmen stehen für einen Großteil der Auslandsinvestitionen und damit auch für die Durchdringung ausländischer Märkte. Die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie hat zwei Hauptquellen: erstens den hohen Aufwand für Forschung und Entwicklung. Und zweitens die Verfügbarkeit von gut ausgebildeten Fachkräften – nicht nur auf der Ebene von Ingenieuren, sondern auch und insbesondere bei Facharbeitern. Eine Wirtschaftspolitik, die zum einen Forschung und Innovation fördert, zum anderen zum Erhalt der Qualität der Fachkräfte beiträgt, ist unverzichtbare Bedingung für die wirtschaftliche Stärke Deutschlands. Wie bereits beschrieben, läuft Deutschland zur Zeit Gefahr, in wichtigen Zukunftssektoren wie der künstlichen Intelligenz hinter anderen Wettbewerbern zurückzufallen.

Die wirtschaftliche Stärke Deutschlands beruht im Wesentlichen auf der Wettbewerbsfähigkeit seines Industriesektors und dessen Einbettung in den europäischen Binnenmarkt.

Je größer und sicherer der Binnenmarkt der EU, je dynamischer seine Entwicklung, desto weniger wird eine wirtschaftliche Schwäche Deutschlands zutage treten: die Abhängigkeit von zwei großen Auslandsmärkten außerhalb der EU, die ihrerseits kaum zaudern, ihre wirtschaftliche und politische Macht auszuspielen. China und die USA stehen jeweils für circa sieben bis acht Prozent des deutschen Außenhandels und sieben beziehungsweise 28 Prozent des Bestands der deutschen Auslandsinvestitionen. Die wirtschaftliche Abhängigkeit von den USA wurde aufgrund der Enge der transatlantischen Beziehungen bis vor wenigen Jahren kaum als Problem empfunden. Allerdings hat die extraterritoriale Wirkung amerikanischer Sanktionen und das rigide rechtliche Vorgehen in den USA gegen einzelne europäische Firmen, insbesondere im Bankensektor, dieses Bild deutlich eingetrübt. Mit dem Amtsantritt der Trump-Administration sieht sich Deutschland nunmehr einer US-Regierung gegenüber, die bereit ist, wirtschaftliche Verwundbarkeit im Rahmen einer geoökonomischen Strategie auszunutzen. Ähnliches ist seit geraumer Zeit in China feststellbar. Zwar trifft hier wirtschaftlicher Druck seitens der chinesischen Regierung bisher fast ausschließlich Privatunternehmen. Doch ist im Rahmen der geoökonomischen Ausrichtung der chinesischen Außenpolitik nicht auszuschließen, dass auch die Bundesregierung zu einem Adressaten wird. Bei anderen Staaten – Japan, Südkorea und kleineren ost- und südosteuropäischen Ländern – ist dies bereits feststellbar. Zudem besteht die Gefahr, dass Unternehmen, auf die wirtschaftlicher Druck ausgeübt wird, diesen an eine Regierung weitergeben. Neben der Festigung des Binnenmarktes ist deshalb eine Diversifizierung der Auslandsmärkte und der Investitionsstandorte zur Abschwächung von einseitigen Abhängigkeitsverhältnissen erforderlich. Zudem muss die EU Wege finden, wie sie die Rolle des Euros gegenüber dem US-Dollar stärkt und der Instrumentalisierung der Reservewährung für politische Zwecke entgegentreten kann.

Ähnliches gilt auch im Bereich der strategischen Rohstoffe. Dabei ist weniger – als landläufig angenommen – der Energiesektor ein Problem. Hier ist Deutschland die Diversifizierung der Ölversorgung gelungen. Im Gassektor ist dies zwar weniger der Fall. Durch die hohen Investitionskosten in Pipelines sind die Lieferbeziehungen zwischen Gasproduzenten und Gasabnehmern jedoch weniger durch einseitige Abhängigkeit als durch Interdependenz geprägt. Mehr Augenmerk verdient allerdings die Abhängigkeit von wenigen Lieferländern bei einer Reihe strategischer nicht mineralischer Rohstoffe. Das Problem der Verfügbarkeit von Seltenen Erden ist bereits lange bekannt, ähnliche Konstellationen könnten sich bei Kupfer, Kobalt und Lithium ergeben. Deshalb ist eine nachhaltige Unterstützung des Auslandsbergbaus und des Abschlusses langfristiger stabiler Lieferverträge wichtig. Die Bundesregierung hat hier 2010 mit ihrer Rohstoffstrategie den richtigen Pfad beschritten, seither aber relativ wenig unternommen, um hier weiter voranzukommen.

Die »Neue Seidenstraße« zielt auf die Schaffung von sechs eurasischen Landkorridoren und einer maritimen Seidenstraße ab. Sie umfasst dabei 65 Staaten Asiens, Europas und Afrikas, die 62 Prozent der Weltbevölkerung aufweisen. Kalkuliert wird mit einer Investitionssumme von mehr als einer Billion US-Dollar.

Sollte es Deutschland gelingen, seine wirtschaftliche Stärke zu erhalten und seine wirtschaftlichen Abhängigkeiten zu verringern, besitzt es für die Zukunft gute Voraussetzungen, erfolgreich mit anderen geoökonomisch zu konkurrieren oder als Kooperationspartner für diese attraktiv zu sein. Letztendlich sind diese guten Voraussetzungen jedoch wertlos, wenn die wirtschaftliche Stärke nicht in eine umfassende Strategie eingebettet wird. Und hier steht Deutschland vor einem Dilemma: Die wirtschaftliche Stärke resultierte in den letzten zehn Jahren gerade daraus, dass deutsche Politik darauf verzichtete, die Wirtschaft durch staatliche Vorgaben und Eingriffe zum Objekt beziehungsweise Instrument ihrer Außen- und Sicherheitspolitik zu machen. Freihandelsabkommen wurden primär aufgrund einer wirtschaftlichen Ratio vorangetrieben; die Außenwirtschaftsförderung diente vorrangig privatwirtschaftlichen Zwecken, Unternehmen wurden nicht angehalten; in bestimmten Ländern zu investieren oder sich aus anderen zurückzuziehen. Zwar gab es immer wieder Ausnahmen von dieser Regel, am deutlichsten in der Sanktionspolitik. Hinzu kamen in jüngerer Zeit politische »Ermutigungen«, in Ländern wie Afghanistan zur Unterstützung von staatlichen Stabilisierungsanstrengungen oder in Ursprungsländern von Migrationsbewegungen zu investieren.

Die Frage ist also, ob Deutschland seine wirtschaftliche Stärke in geoökonomischen Strategien nutzen kann, ohne aber ebenjene Stärke zu unterminieren. Am leichtesten ist diese Frage hinsichtlich geoökonomisch definierter Fördermaßnahmen zu beantworten. Wenn die Bundesregierung die Beziehungen zu Drittländern verdichten oder aus strategischen Gründen wirtschaftliche Entwicklung besonders forcieren will, steht hier mit dem System der Auslandshandelskammern, der Exportkreditversicherung und neuerdings der Förderung strategischer Großprojekte eine Reihe von Förderinstrumenten zur Verfügung. Schwieriger ist diese Frage bereits bei Freihandels- und Assoziierungsabkommen zu beantworten. Soll deren Aushandlung überwiegend einer politischen oder einer wirtschaftlichen Ratio folgen? Und ist man beispielsweise bereit, im Falle Indiens wirtschaftliche Zugeständnisse bei Freihandelsverhandlungen zu machen, um das Land politisch enger an die EU zu binden?

Umsetzung geostrategischer Konzepte

Ähnlich schwierige Fragen stellen sich bei der Positionierung gegenüber geoökonomischen Großprojekten anderer Staaten. Soll die Bundesregierung die Beteiligung von deutschen Unternehmen an der »Neuen Seidenstraße« politisch flankieren, um wirtschaftlichen Nutzen daraus zu ziehen, oder aus geoökonomischen Überlegungen heraus Gegenstrategien gegen eine wirtschaftliche Erschließung Eurasiens durch China vorantreiben? Schließlich stellt sich in diesem Zusammenhang auch die Frage, welche Rolle die Entwicklungszusammenarbeit bei der Umsetzung geostrategischer Konzepte künftig spielen kann und soll.

Antworten auf diese Fragen erfordern einen intensiven Austausch zwischen Politik, Wirtschaft und Gesellschaft über Prioritäten und Ausgestaltung der deutschen Außenpolitik, der bisher nur in Ansätzen existiert.

 

Geoökonomie

Wie wir handeln müssen

Deutschland muss seine wirtschaftliche Leistungskraft erhalten, indem es:

  • günstige Rahmenbedingungen für die Entfaltung seiner industriellen Stärke schafft; private Forschung fördert und in Innovation investiert; das hohe Niveau der Fachkräfteausbildung bewahrt
  • die Währungsunion weiter stabilisiert und den Binnenmarkt vertieft, vor allem im Hinblick auf Digitales und Dienstleistungen
  • existierende Instrumente der Außenwirtschaftsförderung und Risikoabsicherung ausbaut

Außerdem muss Deutschland einseitige wirtschaftliche Abhängigkeitsverhältnisse reduzieren:

  • die Privatwirtschaft zur Sicherung der Versorgung mit strategischen Rohstoffen ermuntern und geeignete Förderinstrumente bereitstellen
  • Diversifizierungsstrategien der Industrie im Ausland unterstützen, um Abhängig-keit vom chinesischen und US-Markt zu reduzieren
  • Alternativen zur Reservewährung US-Dollar entwickeln

Schlussendlich muss Deutschland einen strategischen Dialog mit der Privatwirtschaft über Außenpolitik entlang folgender Fragen führen:

  • Welche Rolle können/sollen Unternehmen in der Außen- und Sicherheitspolitik spielen?
  • Verfolgen Unternehmen und Bundesregierung gegenüber bestimmten Staaten die gleichen Ziele? Wenn nicht, wie könnte ein Interessenausgleich aussehen?
  • Wer sind die primären strategischen Partner der Privatwirtschaft und der Bundesre-gierung? Durch welche Maßnahmen können die Bindungen zu ihnen verstärkt werden?
  • Wie sollen sich die Privatwirtschaft und die Bundesregierung gegenüber den geoökonomischen Strategien relevanter Mächte verhalten?

Dr. Stefan Mair (55) ist Mitglied der Hauptgeschäftsführung des Bundesverbands der Deutschen Industrie e.V. (BDI), verantwortlich für internationale und Außenwirtschaftsfragen. Er studierte politische Wissenschaften, Volkswirtschaftslehre und Soziologie an der Ludwig-Maximilians-Universität München. Als Stipendiat des ifo Instituts promovierte er im Jahr 1992 zum Dr. rer. pol. In den folgenden Jahren war er als Afrikareferent und ab 1997 als Forschungsgruppenleiter der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) tätig. Von 2002 bis 2010 war er Mitglied der Institutsleitung der SWP und bekleidete von 2007 bis 2009 zudem das Amt des Forschungsdirektors.