Warum Sicherheitspolitik auf eine effektive Klimapolitik angewiesen ist

Der gefährliche Klimawandel bedroht zunehmend die Sicherheit von Staaten, welche grundsätzlich eine doppelte Ordnungsfunktion haben: Aufrechterhaltung der inneren Stabilität sowie Einflussnahme auf die internationale Ordnung, um sich vor externen Sicherheitsrisiken zu schützen. Wirtschaftliche, soziale und ökologische Krisen, zwischenstaatliche Kriege, innerstaatliche Konflikte, die Proliferation von Waffen sowie transnational organisierte Kriminalität beeinträchtigen diese Ordnungsfunktion. Bereits heute wird der gefährliche Klimawandel als das Sicherheitsrisiko wahrgenommen, das das 21. Jahrhundert prägen wird.

Trotz der im Paris-Abkommen vereinbarten Obergrenze von zwei Grad Celsius ist die Staatengemeinschaft weiterhin auf einem Kurs, der zu einer globalen Erwärmung von drei oder vier Grad im Verlauf des 21. Jahrhunderts führen wird. Was aber bedeutet das für die Funktionsweise unserer Gesellschaften? Schon heute lassen sich viele Veränderungen im Klimasystem beobachten – schließlich hat sich die Erde seit Beginn der Industrialisierung um etwa ein Grad erwärmt. Diese Veränderungen stimmen mit den Prognosen physikalischer Modelle überein: Hitzewellen werden häufiger, Dürren intensiver, Niederschläge zugleich stärker, tropische Wirbelstürme zerstörerischer. Besonders Entwicklungsländer im globalen Süden leiden unter den Auswirkungen solcher Extremwetterereignisse.

Doch auch in Industrieländern verursacht extremes Wetter bereits große Schäden. Die Hitzesommer 2003 und 2010 haben in Europa zu Ernteausfällen in der Landwirtschaft, Elektrizitätsengpässen und Zehntausenden von Todesopfern durch Hitzestress geführt. Diese Extremereignisse verblassen jedoch im Vergleich zu den Szenarien, die im Zuge des Anstiegs der globalen Mitteltemperatur um vier Grad denkbar werden. In einer »Vier-Grad-Welt« werden manche Gegenden, etwa am Persischen Golf, so heiß und feucht, dass Menschen im Freien nicht mehr überleben können; selbst ein gesunder Organismus versagt unter solchen Bedingungen.

In einer »Vier-Grad-Welt« werden manche Gegenden, etwa am Persischen Golf, so heiß und feucht, dass Menschen im Freien nicht mehr überleben können.

Zeitweise könnten ähnlich lebensfeindliche Bedingungen auch in Nordindien und Pakistan auftreten – große, dicht bevölkerte Regionen, in denen heute Millionen von Menschen unter freiem Himmel in der Landwirtschaft tätig sind. Bestehende Grenzstreitigkeiten belasten die Beziehungen der beiden Atommächte bereits seit Langem, und eine Verknappung der Ressourcen durch die Folgen solcher Hitzewellen könnte die Situation verschärfen. Extremere Wetterbedingungen sind aber nur eine Folge der fortschreitenden Treibhausgasemissionen. Weniger spektakulär, aber ebenso dramatisch sind die graduellen Veränderungen: So wird zum Beispiel die mittlere Wasserverfügbarkeit im Mittelmeerraum, im Nahen Osten sowie in Mittelamerika deutlich abnehmen; ebenso die Erträge wichtiger Feldfrüchte, besonders in den Tropen und Subtropen. Durch Erwärmung und Wasserknappheit gerät die Landwirtschaft in vielen Ländern unter einen doppelten Anpassungsdruck.

Extremere Wetterbedingungen als Folge der fortschreitenden Treibhausgasemissionen

Die Fischerei – eine wichtige Nahrungsquelle für einen Großteil der Menschen – wird gerade im globalen Süden wegen der Ozeanerwärmung und Ausbreitung sauerstoffarmer Zonen mit sinkenden Erträgen zu kämpfen haben. Bereits bei einer Temperaturerhöhung von zwei Grad werden die tropischen Korallenriffe vollständig verschwinden, die die Grundlage für reiche Fischgründe bilden.

Auch wenn der globale Meeresspiegel nur langsam ansteigt, sind die Auswirkungen dramatisch: Mit der unaufhaltsamen Auflösung großer Teile der Eisschilde Grönlands und der Westantarktis – der kritische Punkt liegt für beide möglicherweise schon unter zwei Grad globaler Erwärmung – werden die Weltmeere langfristig um mehrere Meter ansteigen. Doch bereits der vergleichsweise geringe Anstieg um einen halben bis einen Meter in den nächsten Jahrzehnten führt zu fortschreitender Küstenerosion, der Versalzung von Böden und einem großflächig erhöhten Sturmflutrisiko. Das gilt besonders in niedrig liegenden Regionen wie den dicht besiedelten Deltas des Mekong und des Ganges; ganz zu schweigen von den vielen pazifischen Inselstaaten, die existenziell bedroht sein werden.

Vor dem Hintergrund dieses Szenarios stellen wir vier grundlegende Herausforderungen für die staatlichen Ordnungsfunktionen dar, die zu Sicherheitsrisiken werden können: erzwungene Migration, ethnische Konflikte, den Verlust des Staatsgebiets sowie den Ausfall zentraler Regierungsfunktionen (failing states). In den beiden letzten Abschnitten zeigen wir, warum die internationale Klimapolitik noch keinen Weg gefunden hat, den gefährlichen Klimawandel zu verhindern, und was – auch von der deutschen Bundesregierung – getan werden müsste, um die globale Erwärmung und die damit verbundenen Risiken zu vermindern.

Erzwungene Migration und humanitäre Krisen

Die Wanderung von Menschen innerhalb und zwischen Staaten ist historisch betrachtet der Normalfall und nicht die Ausnahme: Menschen suchen nach besserer Arbeit und Ausbildung, fliehen vor Verfolgung, Krieg oder Vertreibung. Obwohl die Migration zwischen Staaten in der medialen Öffentlichkeit eine größere Aufmerksamkeit als zwischenstaatliches Sicherheitsrisiko erhält, spielt die Binnenmigration eine sehr viel größere Rolle. Viele Migranten müssen über Jahre in Flüchtlingslagern ausharren, bevor sie in ihre angestammte Heimat zurückkehren können oder eine neue Heimat finden. Dass Umwelteinflüsse Migrationsentscheidungen beeinflussen, ist lange bekannt. So sind jedes Jahr viele Millionen Menschen weltweit gezwungen, vor Naturkatastrophen wie Überflutungen oder Wirbelstürmen zu fliehen. Weltweit fliehen sogar mehr Menschen vor Naturkatastrophen als vor Krieg und Gewalt. Im Jahr 2016 führten Taifune und Überflutungen auf den Philippinen, in China und Indien – gemessen an der Zahl der Vertriebenen – die Liste der Katastrophen an; aber auch vor Hurrikan Matthew in den USA mussten Hunderttausende fliehen. Bei einer klimabedingten Zunahme der Wetterextreme wird das Risiko für Vertreibung durch Naturkatastrophen in Zukunft vielerorts weiter steigen.

Bereits bei einer Temperaturerhöhung von zwei Grad werden die tropischen Korallenriffe vollständig verschwinden, die die Grundlage für reiche Fischgründe bilden.

Auch der klimabedingte Rückgang von Erträgen und Wasserressourcen ist eine Ursache für Migration. Der Landbevölkerung in den betroffenen Regionen werden die Lebensgrundlagen entzogen. Eine mögliche Reaktion darauf ist die Abwanderung in Städte oder fruchtbarere Gebiete – insbesondere, wenn Hilfsmaßnahmen vor Ort ausbleiben. In einer von der Weltbank in Auftrag gegebenen Studie wurde kürzlich der Versuch unternommen, den Einfluss der sinkenden landwirtschaftlichen Produktivität und des knapper werdenden (Oberflächen-) Wassers auf die Binnenmigration abzuschätzen. Für drei wichtige Regionen des globalen Südens – Mittelamerika, Ostafrika, und Südasien – wurde untersucht, welche Gebiete in den nächsten 30 Jahren wegen der zu erwartenden Klimaänderungen verstärkt mit Abwanderung rechnen müssen und welche mit Zuwanderung.

Mehr als 100 Millionen Binnenmigranten bis 2050

Die besorgniserregende Prognose: Bei ungebremst fortschreitendem Klimawandel und ohne eine grundlegende entwicklungspolitische Kehrtwende könnten allein in diesen drei Regionen bis 2050 mehr als 100 Millionen Menschen zusätzlich zu Binnenmigranten werden (Abbildung 1). Mögliche Auswirkungen auf die internationale Migration und auf andere Aspekte des sozialen Gefüges in den betroffenen Ländern wurden nicht untersucht, doch diese erste Analyse macht bereits deutlich: Der Klimawandel könnte zu einer wichtigen Triebkraft für (Binnen-) Migration werden und etwa die hohen Urbanisierungsraten in vielen Entwicklungsländern noch einmal deutlich verstärken.

Zusätzliche Binnenmigranten durch Klimawandel

Geschätzte Anzahl zusätzlicher Binnenmigranten aufgrund von Klimawandelfolgen in Lateinamerika, Subsahara-Afrika und Südasien bis 2050. Die drei Balken zeigen drei Szenarien, die dünnen blauen Striche den Varianzbereich.

 

Eine Schlussfolgerung der Studie ist daher, dass klimabezogene Binnenmigration für die Staaten nur dann zu bewältigen ist, wenn sie diese bereits heute in die Planung ihrer städtischen Infrastruktur einbeziehen – aber auch in die Ausgestaltung der Sozialversicherungssysteme oder der nationalen Wirtschaftspolitik. Zugleich gibt die Studie zwei Empfehlungen, um den Abwanderungsdruck zu verringern und den Entscheidungsspielraum der betroffenen Menschen zu vergrößern: erstens eine massive Verringerung der globalen Treibhausgasemissionen, um die Klimafolgen abzumildern, und zweitens eine drastische Reduzierung der Ungleichheit zwischen Arm und Reich. Letzteres beinhaltet auch einen besseren Zugang zu Bildung für alle und die Förderung sowohl der Landwirtschaft als auch der wirtschaftlichen Produktivität in den Städten. Das daraus resultierende geringere Bevölkerungswachstum, die langsamere Verstädterung sowie bessere Arbeitschancen für die Landbevölkerung würden bereits die Notwendigkeit zur Migration deutlich verringern.

Der Klimawandel dürfte aber nicht nur die landwirtschaftliche Produktivität und die Verfügbarkeit von Wasserressourcen negativ beeinflussen, sondern auch die gesamtwirtschaftliche Arbeitsproduktivität. Da vor allem die Länder Afrikas stärker davon betroffen sein werden als etwa Europa, könnte dies auch zu einer verstärken Migration von Afrika nach Europa führen.

Ethnische Konflikte als Sicherheitsrisiko

Die Staaten werden ihre innerstaatliche und zwischenstaatliche Ordnungsfunktion nur dann aufrechterhalten können, wenn es ihnen gelingt, das Risiko ethnischer Konflikte einzudämmen. Der gefährliche Klimawandel kann dieses Risiko erheblich erhöhen. So ist beispielsweise belegt, dass in Jahren, in denen tropische Regionen wegen des El-Niño-Phänomens überdurchschnittlich stark von Dürren betroffen sind, auch die Wahrscheinlichkeit innerstaatlicher Konflikte messbar ansteigt. Natürlich ist dieser Zusammenhang nicht deterministisch: Es muss kein Konflikt ausbrechen, nur weil eine Dürre herrscht. Aber Dürren – und andere extreme Wetterereignisse wie Hitzewellen – können bestehende Konfliktrisiken verstärken oder zum Ausbruch latenter Konflikte führen. Wie eine Studie des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung (PIK) kürzlich gezeigt hat, ist dieses Risiko in Ländern mit starker ethnischer Zersplitterung besonders hoch. Beispiele für solche Länder sind Nigeria, Äthiopien und andere Staaten in der Sahelzone, aber auch die Philippinen – Regionen, deren Klima zugleich stark von El Niño beeinflusst wird.

In einem Vier-Grad-Szenario ist die Sicherheit der internationalen Ordnung, wie wir sie heute kennen, in Gefahr.

Aber nicht nur ethnisch oder religiös fragmentierte Gesellschaften sind in besonderem Maße von dem erhöhten Konfliktrisiko betroffen, sondern auch polarisierte Gesellschaften, in denen ethnische oder religiöse Gruppen um gesellschaftliche Anerkennung und den Zugang zu Ressourcen kämpfen. Dabei ist entscheidend, ob diese Gruppen auf Märkten um private Güter konkurrieren oder in der politischen Arena um öffentliche Güter oder um sogenannte common-pool-Ressourcen. So nimmt zum Beispiel die Gewaltbereitschaft in einem Land wie Kolumbien ab, wenn die Kaffeepreise steigen, weil die Bauern dann einen starken Anreiz haben, die private Produktion auszudehnen und steigende Einkommen zu erzielen. Damit steigen für den einzelnen Bauern auch die Kosten kriegerischer Handlungen, was Gruppengewalt weniger wahrscheinlich macht.

Steigt jedoch der Ölpreis und damit die Öleinnahmen, nimmt die Gewaltbereitschaft erheblich zu, weil es sich nun für die rivalisierenden Gruppen lohnt, sich durch Gewalt einen Anteil an den Öleinnahmen zu sichern. Für die beteiligten Konfliktparteien sind die Öleinnahmen eine common-pool-Ressource. Bei solchen besteht eine Nutzungskonkurrenz: Die Öleinnahmen, die sich eine Gruppe sichert, stehen der anderen Gruppe nicht mehr zur Verfügung. Daher wird eine Gruppe notfalls mit Gewalt dafür sorgen, anderen Gruppen den Zugang zu verwehren. Gelingt der Ausschluss nicht, werden die Ressourcen geplündert. Die Rivalität in der Nutzung und die potenzielle Nicht-Ausschließbarkeit von anderen Nutzern birgt daher ein erhebliches Konflikt- und Gewaltpotenzial. Eine offene Frage ist bislang, ob und wie die zunehmende Ungleichheit in der Einkommens- und Vermögensverteilung innerhalb und zwischen ethnischen Gruppen Konflikte verschärft oder vermindert. Hier besteht für die Zukunft ein erheblicher Forschungsbedarf.

Die Bedrohung kleiner Inselstaaten

Kleinen Inselstaaten droht durch den Klimawandel der Verlust eines erheblichen Teils ihres Staatsgebietes – selbst dann, wenn es der Weltgemeinschaft gelingen sollte, den Anstieg der globalen Mitteltemperatur auf zwei Grad Celsius zu begrenzen. Bereits heute sind solche Inselstaaten besonders bedroht, die größtenteils aus Korallenatollen bestehen, die nur wenige Meter über den Meeresspiegel hinausragen. Dazu gehören Tokelau, Kiribati, die Marshallinseln und Tuvalu im Pazifik sowie die Malediven im Indischen Ozean.

Die Daten des Pacific Sea Level Monitoring Project zeigen, dass der mittlere Meeresspiegel im Pazifik in den letzten Jahrzehnten deutlich angestiegen ist. Bis zum Ende des Jahrhunderts könnte der globale Meeresspiegel in einer Vier-Grad-Welt bis zu 1,4 Meter und in einer Zwei-Grad-Welt bis zu 0,65 Meter höher liegen. Für die Marshallinseln etwa, die im Schnitt nur circa zwei Meter über dem Meeresspiegel liegen, hätte bereits ein Zwei-Grad-Szenario schwerwiegende Konsequenzen. Sie würden die gegenwärtige finanzielle Anpassungsfähigkeit des Landes weit übersteigen.

Das Risiko von Wasserknappheit

Neben der Erosion von Küsten durch den Meeresspiegelanstieg ist die Grundwasserüberflutung ein weiteres großes Problem für die Bevölkerung von Atollen. Die Folgen von extremen Gezeiten, Windwellen und Sturmfluten können durch den Anstieg des Meeresspiegels vervielfacht werden. Die Überflutung ganzer Inseln kann die Folge sein. Dieser sogenannte overwash versalzt das Grundwasser. Aus diesem Grund könnten in einem Vier-Grad-Szenario bereits bis Mitte des Jahrhunderts Staaten, die aus Atollen bestehen, unbewohnbar werden. Jedoch führt nicht nur der Meeresspiegelanstieg zu Erosion und Grundwasserüberflutung. Auch andere anthropogene Einflussfaktoren, wie zum Beispiel Sandabbau entlang der Küsten, die Übernutzung des Grundwassers sowie die daraus resultierende Absenkung und Zerstörung von Korallenriffen, nehmen weitestgehend ungebremst zu.

Auf vielen Inseln besteht zudem das Risiko von Wasserknappheit durch immer länger währende Trockenperioden. Das bedroht nicht nur die Versorgung der Bevölkerung mit Trinkwasser, sondern birgt auch die Gefahr der Verbreitung ansteckender Krankheiten. Besonders lange Trockenphasen können zu schwerwiegenden Engpässen in der häuslichen Wasserversorgung ganzer Inseln führen und die landwirtschaftliche Produktion einbrechen lassen. Gleichzeitig wächst die Bevölkerung in diesen Inselstaaten, was die Möglichkeiten zur Selbstversorgung auf den Inseln weiter erschwert. Viele Pazifikinseln stehen klimatisch unter dem Einfluss des El-Niño-Phänomens. Beim Auftreten eines solchen Ereignisses kommt es vielerorts zu Dürren. Durch die Abgeschiedenheit der Inseln gestaltet sich die Logistik von Katastrophenhilfe meist schwierig. Selbst bei einer (moderaten) Erwärmung von 1,5 bis zwei Grad würden sich die extremen El-Niño-Ereignisse verdoppeln. Zudem entstehen durch El Niño bei höherer Mitteltemperatur im Pazifik mehr tropische Stürme. Das Absterben der Korallenriffe und der damit verbundene Rückgang von Fischereierträgen bedrohen besonders in den kleinen Inselstaaten traditionelle Lebensweisen und eine eigenständige Lebensmittelversorgung.

Weltweit fliehen mehr Menschen vor Naturkatastrophen als vor Krieg und Gewalt.

Wenn eine permanente Besiedlung bestimmter Kleininselstaaten aufgrund von Klimafolgen künftig nicht mehr möglich ist, stellt sich die Frage, in welcher Form der Staat weiterexistieren könnte. So könnten diese Staaten etwa darin unterstützt werden, Land innerhalb der Gebiete anderer Staaten zu kaufen, wie es zum Beispiel die Regierung Kiribatis bereits getan hat. Grundsätzlich ist ungeklärt, wie die Inselstaaten für die Klimaschäden kompensiert werden sollten. Während Finanz-, Wissens- und Technologietransfers aus den Industrieländern weiterhin dringend notwendig sind, würden eine stärkere panpazifische Solidarität und tiefergehende Süd-Süd-Kooperationen diese Abhängigkeiten verringern. Klar ist, dass die kleinen Inselstaaten diese Herausforderungen aus eigener Kraft nicht meistern können.

Failing states – der Verlust von Resilienz

Der Klimawandel wird die staatliche Handlungsfähigkeit vor allem in den Regionen beeinträchtigen, in denen die Staaten bereits heute ihren Aufgaben kaum oder nur lückenhaft nachkommen können. Dabei lassen sich Kapazitäts-, Sicherheits- und Legitimitätslücken unterscheiden. Der Sudan etwa ist ein Beispiel dafür, wie der Klimawandel die Sicherheits- und Kapazitätslücken eines Staates vergrößert.

Eine Sicherheitslücke entsteht, wenn ein Staat seinen Bürgern ein Mindestniveau an Sicherheit nicht mehr gewährleisten kann. Konflikte um fruchtbares Land, Holzressourcen, Frischwasser aus dem Nil und fossile Energieträger heizen im Sudan die Konflikte zwischen ethnischen und religiösen Gruppen an, da es ihnen nicht gelingt, diese common-pool-Ressourcen gemeinschaftlich zu bewirtschaften. Nach mehr als zwei Jahrzehnten Bürgerkrieg wurde im Jahr 2005 eine umfangreiche Friedensvereinbarung getroffen. Trotz des Abkommens und der Unabhängigkeit Südsudans seit 2011 bestimmen Gewalt und politische Instabilität dort das Leben.

Zwei-Grad-Begrenzung der globalen Mitteltemperatur

Hinzu kommt die Kapazitäts- und Legitimitätslücke im Sudan: Der Staat ist nicht mehr imstande, die Wasser- und Nahrungsmittelsicherheit seiner Bevölkerung sicherzustellen. Dazu tragen nicht zuletzt schwindende Niederschläge und Wüstenbildung bei, welche zuletzt zu einem Verlust von 20 Prozent der Nahrungsmittelproduktion führten. 2016 mussten allein aufgrund von Überflutungen im Sudan 123.000 Menschen ihren Wohnort verlassen, mehr Menschen, als in diesem Jahr aufgrund von Konflikten fliehen mussten. Insgesamt gibt es 3,3 Millionen Binnenvertriebene im Land. Ein klimabedingter Anstieg der Binnenmigranten würde den Sudan weiter destabilisieren und das Vertrauen in effektives staatliches Handeln weiter unterminieren. Laut »Fragile States Index« gehört er 2018 zum wiederholten Mal zu den zehn fragilsten Staaten der Welt.

Emissionen durch alte und neue Kohlekraftwerke

Erwartete Emissionen in der Atmosphäre, verursacht durch Kohlekraftwerke (existierend, im Bau und geplant) und andere Wirtschaftssektoren, aufgeschlüsselt nach Regionen.

 

 

Die bisherigen Ausführungen zeigen, dass bereits ein Temperaturanstieg von zwei Grad viele Staaten an die Grenzen ihrer Anpassungsfähigkeit führt. In einem Vier-Grad-Szenario werden diese Grenzen sogar bei einem großen Teil der Staaten überschritten – die Sicherheit der internationalen Ordnung, wie wir sie heute kennen, ist dadurch in Gefahr. Eine Begrenzung des Anstiegs der globalen Mitteltemperatur auf zwei Grad, nach Möglichkeit sogar auf 1,5 Grad, ist daher von grundlegender Bedeutung.

Die internationale Staatengemeinschaft ist aber noch weit davon entfernt, dieses Ziel zu erreichen. So sind die weltweiten Treibhausgas-Emissionen im Jahr 2017 erstmals seit drei Jahren wieder angestiegen. Nach einiger Zeit der Stagnation hatten manche bereits die Hoffnung, der Wendepunkt sei erreicht – ein naiver Trugschluss. Die Realität ist, dass viele Staaten trotz des historischen Abkommens von Paris noch keine ausreichenden Schritte unternommen haben, ihre Emissionen zu senken. Stattdessen bauen sie nach wie vor Kohlekraftwerke und subventionieren die Nutzung der fossilen Energieträger. Auch Deutschland setzt nach wie vor auf die Nutzung der besonders schmutzigen Braunkohle – ob sich die neu eingesetzte Kohlekommission auf einen überzeugenden Ausstieg aus der Kohle einigen kann, ist ungewiss.

Das Grundproblem der internationalen Klimapolitik ist das Überangebot an fossilen Brennstoffen. Die Preise für Kohle, Öl und Gas verharren deshalb auf niedrigem Niveau – und werden für die klimapolitisch relevante Zukunft weiter dort bleiben. Die weltweiten Kohlevorräte sind nahezu unbegrenzt. Kohlekraftwerke erzeugen im Vergleich zu Gaskraftwerken billigeren Strom, was Kohle für Schwellen- und Entwicklungsländer besonders attraktiv macht.21 So beträgt der Anteil der Kohle an der Primärenergie in China heute 70 Prozent. Damit verbraucht das Land beinahe so viel Kohle wie der Rest der Welt zusammengenommen. Mit dem Bau neuer Kohlekraftwerke soll global breiten Bevölkerungsschichten, auch den Ärmsten, ein zuverlässiger Zugang zu Elektrizität verschafft werden – den meist verheerenden gesundheitlichen Konsequenzen zum Trotz. Allein die existierenden, im Bau befindlichen und geplanten Kohlekraftwerke belasten die Atmosphäre bereits mit etwa 330 Gigatonnen CO2. Das ist fast die Hälfte des verfügbaren Budgets für das Zwei-Grad-Ziel (siehe Abbildung. Es gibt keine berechtigte Hoffnung, dass die Marktkräfte das Kohleproblem lösen werden. Denn nicht die Knappheit von Kohle, Öl und Gas wird das 21. Jahrhundert prägen, sondern die begrenzte Aufnahmefähigkeit von Klimagasen durch die Atmosphäre. Ein einfacher Vergleich zeigt die Dramatik der Situation: Die in Paris beschlossene Begrenzung des Anstiegs der globalen Mitteltemperatur auf zwei Grad Celsius lässt sich in ein Budget von derzeit noch etwas über 700 Gigatonnen CO2 übersetzen. Demgegenüber stehen geschätzte 15.000 Gigatonnen CO2, die als Kohle, Öl und Gas im Boden lagern.

Die Klimapolitik muss den Preis für CO2 erhöhen, wenn die Emissionen nachhaltig sinken sollen.

Für die Klimapolitik hat dies erhebliche Konsequenzen: Die politischen Entscheidungsträger können nicht darauf hoffen, dass der Handlungsdruck von den Märkten kommt. Sie selbst müssen durch internationale Regeln und Vereinbarungen dafür sorgen, dass die fossilen Ressourcen im Boden bleiben und die Atmosphäre als das Gemeinschaftsgut der gesamten Menschheit geschützt wird.

Wie aber soll die Klimapolitik darauf reagieren, wenn ihre minimalen Verhandlungserfolge durch die niedrigen Preise für Kohle, Öl und Gas ständig zunichtegemacht werden? Viele Ingenieure und Politiker setzen nach wie vor darauf, dass der technische Fortschritt bei den erneuerbaren Energien deren Stromgestehungskosten so weit senkt, dass niemand mehr einen Anreiz hat, Kohle aus dem Boden zu holen. In der Tat sind die Kosten für Windkraft und Fotovoltaik in den letzten zehn Jahren enorm gesunken, und ihr Anteil an neu installierten Anlagen steigt stetig. Unter optimalen Bedingungen sind die Stromgestehungskosten von Wind schon heute niedriger als die von Kohle. Bei Solarenergie sieht es ähnlich aus.

Die Kostensenkungen bei den CO2-freien Technologien führen zwar zu einer sinkenden Nachfrage nach fossilen Energieträgern. Allerdings fallen infolge des Nachfragerückgangs auch die Preise für Kohle, Öl und Gas. Dadurch wird insgesamt wieder mehr fossile Energie verbraucht. Das gilt insbesondere in Ländern, in denen es keine stringenten Klimaziele gibt. Der technische Fortschritt bei den erneuerbaren bedingt also nicht eins zu eins den Rückgang fossiler Energien. Die Förderung CO2-freier Technologien wird alleine nicht zum Ziel führen.

Politische Umsetzung: Einführung wirksamer CO2-Preise

Sollen die fossilen Energieträger dauerhaft aus dem Markt gedrängt werden, müssen die Verursacher von Treibhausgasen für ihre Emissionen zahlen. Ein CO2-Preis erleichtert den Wettbewerb für die erneuerbaren und verteuert zugleich die Nutzung der fossilen Energieträger. Dadurch verschwindet der Anreiz, vermehrt Kohle, Öl und Gas zu nutzen. Die Klimapolitik muss also den Preis für CO2 erhöhen, wenn die Emissionen nachhaltig sinken sollen. Leider ist heute das Gegenteil der Fall: Fossile Energieträger werden beträchtlich subventioniert. Legt man deren Umwelt- und Gesundheitskosten zugrunde, wird die Tonne CO2 im weltweiten Schnitt mit 150 US-Dollar jährlich gefördert. Es kommt also in den nächsten Jahren darauf an, dass aus negativen CO2-Preisen (= Subventionen) positive Preise werden.

Obwohl die Vorteile einer CO2-Bepreisung auf der Hand liegen, ist die politische Umsetzung äußerst zäh. Neben den innenpolitischen Hindernissen wie etwa steigenden Strompreisen türmen sich vor der Klimapolitik auch die Hindernisse der Globalisierung auf: Wenn nur ein einzelner Staat CO2-Preise einführt, verliert er an Wettbewerbsfähigkeit – und das umso mehr, je stärker seine Güter-, Kapital- und Arbeitsmärkte in die Weltwirtschaft integriert sind. Darum ist internationale Kooperation zwingend notwendig. Nur wenn alle Staaten in gleichem Maße Klimaschutz betreiben, kann verhindert werden, dass einzelne Staaten Wettbewerbsnachteile erleiden. Internationale Kooperation erfordert jedoch glaubwürdige gegenseitige Verpflichtungen – und genau daran droht das System der freiwilligen Selbstverpflichtungen zu scheitern, das in Paris beschlossen wurde. Stellen die Länder fest, dass ihre eigenen Anstrengungen nicht durch eine entsprechende Klimapolitik in anderen Ländern erwidert werden, wird kein Staat seine Verpflichtungen einhalten.

Internationale Kooperation erfordert glaubwürdige gegenseitige Verpflichtungen

Ein möglicher Weg zu besserer internationaler Kooperation wäre, dass einzelne Länder sich dazu verpflichten, einen nationalen CO2-Preis einzuführen. Diese nationalen Preise sollten dann an die Bedingung geknüpft sein, dass andere Staaten ebenfalls entsprechend hohe CO2-Preise einführen. Mit dieser Strategie könnten Befürchtungen über Wettbewerbsnachteile durch CO2-Bepreisung entkräftet werden. Zudem würden Staaten bestraft, wenn sie aus dem Abkommen aussteigen: Andere Länder würden dann ebenfalls ihre Preise – und damit ihre Anstrengungen zur Emissionsminderung – senken, was langfristig zu erhöhten Klimaschäden führt.

Die deutsche Bundesregierung müsste sich auf europäischer Ebene dafür stark machen, dass einige Länder vorangehen. Frankreich, die Niederlande, die skandinavischen Länder und die Tschechische Republik etwa könnten zusammen mit Deutschland einen Mindestpreis im europäischen Emissionshandel einführen. Ein höherer CO2-Preis von etwa 30 Euro pro Tonne – wie vom französischen Präsidenten Emmanuel Macron vorgeschlagen – wäre ein erster Schritt.

Bis 2030 sollten die CO2-Preise zwischen 50 und 100 US-Dollar pro Tonne erreicht haben.

Die CO2-Preise müssen im Laufe der Zeit so angepasst werden, dass das Zwei-Grad-Ziel auch erreicht wird. Die Weltbank hat in einem Bericht die entsprechende Höhe berechnet: Bis 2020 müssten die CO2-Preise auf einem Niveau zwischen 40 und 80 US-Dollar pro Tonne liegen; bis 2030 sollten sie dann zwischen 50 und 100 US-Dollar erreicht haben.25 Da die Einnahmen aus einer CO2-Steuer in dem Land verbleiben, das sie erhebt, könnten sie zum Beispiel für Steuersenkungen oder zur Finanzierung nachhaltiger Infrastruktur verwendet werden. Neben den positiven Effekten für die Wirtschaft fördert das auch die Akzeptanz von Klimapolitik bei der Bevölkerung.

Zu einer weltweiten Koordination und Anhebung der CO2-Preise wird es jedoch nur dann kommen, wenn es einen Lastenausgleich zwischen armen und reichen Ländern gibt. Da ärmere Länder bei hohen CO2-Preisen vergleichsweise hoch belastet werden, sollten sie dafür kompensiert werden. Sie hätten so einen Anreiz, sich zu einer ambitionierten Klimapolitik zu verpflichten. Transferleistungen an ärmere Staaten sollten allerdings nur unter der Bedingung gezahlt werden, dass diese einen Mindestpreis für Emissionen akzeptieren. Ein Stützpfeiler der Klimafinanzierung könnte der Green Climate Fund (GCF) sein. Auch die reichen Länder wie Deutschland, die in den GCF einzahlen, profitieren davon, weil die ärmeren Staaten zum globalen Klimaschutz beitragen und damit die Kosten des Klimaschutzes senken.

Die Zeit drängt. Denn sind die Kohlekraftwerke erst einmal gebaut, wird eine entschiedene Klimapolitik immer unwahrscheinlicher. Der weltweite Kohleausstieg ist entscheidend dafür, ob die Regierungen die Tür zu einem ambitionierten Klimaschutz zumindest einen Spalt breit offen halten – oder ob sie diese Tür krachend zuschlagen. Wenn der Einstieg in den Ausstieg nicht zügig gelingt, droht das Scheitern der internationalen Klimapolitik. Damit steigen auch die internationalen Sicherheitsrisiken des Klimawandels dramatisch. Es ist zu hoffen, dass die 24. UN-Klimakonferenz (COP 24) in Polen Ende 2018 Verhandlungserfolge bringt. Wie gezeigt wurde, hat die COP 24 nicht nur eine klimapolitische, sondern auch eine sicherheitspolitische Bedeutung.

Deutschland im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen

Deutschland wurde im Juni 2018 in den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen gewählt. Außenminister Heiko Maas hatte zuvor schon angekündigt, dass die Bundesregierung den Klimawandel dort als globales Sicherheitsrisiko thematisieren will. Dies ist ein begrüßenswerter und notwendiger Schritt. Die Staatengemeinschaft muss sowohl die Sicherheitsrisiken vermindern als auch ihre Fähigkeit erhöhen, auf die multiplen Konfliktlagen zu reagieren. Da viele Staaten im Zuge der Globalisierung – besonders in den letzten beiden Jahrzehnten – erheblich an Handlungsfähigkeit eingebüßt haben, wäre es fahrlässig, die Sicherheitsrisiken durch erzwungene Migration, ethnische Konflikte, den Verlust des Staatsgebietes oder entscheidender Regierungsfunktionen weiter zu erhöhen. Ein erfolgreicher Ausstieg aus der Kohlenutzung wäre ein erster Schritt, um die Klimaziele von Paris umzusetzen. Weitere Schritte müssen folgen: Bis Mitte des Jahrhunderts muss der Stromsektor CO2-frei sein – sonst bleiben die Ziele eine Utopie. Dafür müssen wirksame CO2-Preise eingeführt und ein internationales Transfersystem installiert werden. Staaten müssen zudem bei ihrer Anpassung an den – jetzt bereits unvermeidbaren – Klimawandel unterstützt werden. Kurz gesagt: Die globalen Sicherheitsrisiken benötigen einen effektiven Multilateralismus.

Bis Mitte des Jahrhunderts muss der Stromsektor CO2-frei sein – sonst bleiben die Ziele eine Utopie.

Es ist daher besorgniserregend, dass die Chancen zu mehr Multilateralismus gerade in jüngster Zeit eher abgenommen haben. Das mag vor allem damit zusammenhängen, dass viele Staaten glauben, ihre Sicherheitsherausforderungen besser lösen zu können, wenn sie sich auf nationale Interessen besinnen. Angesichts der globalen Gefahren wird sich dies als Illusion erweisen. Es ist deshalb ein Zeichen der Weitsicht, wenn Deutschland dafür wirbt, dass globale Risiken nur durch globale Kooperation bewältigt werden können.

Klimapolitik

Wie wir handeln müssen

Der Klimawandel ist ein sicherheitspolitisches Thema und sollte als solches behandelt werden. Zur Begrenzung der unmittelbaren Sicherheitsrisiken sollte die Staatengemeinschaft zügig handeln:

  • Die Bundesregierung sollte sich dafür einsetzen, dass die sicherheitspolitischen Implikationen des voranschreitenden Klimawandels – vor dem Hintergrund der wachsenden Erkenntnisse – erneut im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen diskutiert werden.
  • Es bedarf eines internationalen Frühwarnsystems, um die humanitären Auswirkungen von Extremwetterereignissen vorherzusagen und einzudämmen.
  • Staaten müssen bei der Bewältigung von Naturkatastrophen und dem Umgang mit Migration mithilfe internationaler Transferzahlungen unterstützt werden.

Um das Ausmaß der globalen Erwärmung – und damit künftige Sicherheitsrisiken – zu begrenzen, muss sich die Welt vom Tropf der fossilen Energieträger lösen. Dafür bleibt nicht viel Zeit:

  • Die Subventionen für fossile Brennstoffe von durchschnittlich weltweit etwa 150 US-Dollar pro Tonne CO2 müssen abgeschafft werden. In Deutschland ist etwa die Abschaffung der Dieselsubventionen längst überfällig.
  • Es bedarf wirksamer CO2-Preise, die bis 2030 auf einem Niveau zwischen 50 und 100 US-Dollar pro Tonne liegen. Hier könnte die Bundesregierung zusammen mit anderen EU-Ländern vorangehen und einen Mindestpreis im europäischen Emissionshandel einführen.
  • Die vergleichsweise hohe Belastung für ärmere Länder durch CO2-Bepreisung muss durch Finanztransfers der wohlhabenden Länder wie der Bundesrepublik ausgeglichen werden.

Ottmar Edenhofer (57) ist einer der weltweit führenden Experten auf dem Gebiet der Ökonomie des Klimawandels. Er ist Gründungsdirektor des Mercator Research Institute on Global Commons and Climate Change (MCC) sowie designierter Direktor des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung (PIK) und Professor an der Technischen Universität Berlin (TU). Von 2008 bis 2015 war er Co-Vorsitzender der mit Klimaschutz befassten Arbeitsgruppe III des Weltklimarates (IPCC), welche die wissenschaftlichen Grundlagen für das Pariser Klimaabkommen gelegt hat.